关于依法打击缠访闹访等违法上访行为的通告

　　关于依法打击缠访闹访等

　　违法上访行为的通告

　　为维护社会和谐稳定，规范信访秩序，依法处置违法上访行为，严厉打击缠闹访等严重扰乱社会秩序的违法犯罪行为，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)、《中华人民共和国人民警察法》、《中国共产党纪律处分条例》、国务院《信访条例》(以下简称《信访条例》)及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等法律法规的规定，现就依法打击缠访、闹访及反复越级等违法上访行为通告如下：

　　一、违法上访行为是指，信访人违反相关规定，不到指定的信访接待场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全的行为。此类行为，其信访诉求无论是有理还是无理，均属违法上访。

　　二、予以行政处罚的违法上访行为：任何公民、单位或其他组织以信访为名，实施下列扰乱社会管理秩序、危害公共安全的违法上访行为的，公安机关将依照相关法律法规规定，予以行政处罚。党员、公职人员实施下列行为的，同时给予党纪、政务纪律处分。

　　1.违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者5人以上集体上访反映共同信访事项，又拒不按照《信访条例》的规定推选代表，不到指定的接待场所上访的，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效后，仍执意不推举代表或不到指定接待场所信访的;

　　2.信访事项已经受理并正在积极解决，信访人在办理期限内仍越级上访的;或是信访人的合理诉求已经依照政策、法律法规妥善解决，但仍坚持上访，提出超越政策、法律法规规定的要求的;或是信访人反映的问题已妥善解决，但又多次以同一事实和理由重新上访的;

　　3.人民法院判决、裁定、调解法律文书生效后，或经有权处理的行政机关作出三级终结的信访事项，上访人拒不通过法定途径提出申诉请求，而执意坚持违法上访的;

　　4.以上访、反映问题等为由，阻碍国家工作人员依法执行公务，强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区，或者阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的;

　　5.以上访、反映问题等为由，在公共或人员密集场所，非法聚集、张贴横幅、呼喊口号、播放音响，扰乱公共场所秩序的;

　　6.在国家机关办公场所周围或企事业单位，实施静坐、张贴、散发材料、呼喊口号、打横幅、穿着“状衣”、出示“状纸”等行为进行缠访闹访;煽动、串联、胁迫、诱使他人采取过激方式，非法聚集、阻塞道路交通，或围堵、冲击国家机关、企事业单位，扰乱正常办公秩序的;

　　7.煽动、策划、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人参与违法上访的，组织、资助他人或者提供交通工具协助他人违法上访的，或者以信访为名借机敛财，插手社会管理事务的;

　　8.通过网站、论坛、博客、微博、微信等新媒体自媒体编造、散布有关信访事项的虚假消息，煽动、组织、策划他人违法上访、聚集、游行、示威的;

　　9.在信访过程中用“软暴力”等手段侮辱、威胁国家机关工作人员;在信访过程中非法限制他人人身自由的;

　　10.在信访接待场所滞留、滋事，或将生活不能自理人员弃留在信访接待场所的;

　　11.在信访接待场所、其他国家机关或者公共场所、公共交通工具上非法携带枪支、弹药、弓弩、匕首等管制器具，或者爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质的。

　　三、追究刑事责任的违法上访行为：前款所列行为，如构成犯罪的，将依法追究刑事责任;下列行为，将依法追究刑事责任。

　　(一)在上访过程中，以非法占有为目的，实施下列行为之一的：

　　1.扬言实施自杀、自残或者违法上访等行为，以使相关信访人员或负责稳控的工作人员受到责任追究为要挟手段，向其索要财物数额达到数额较大或者多次敲诈勒索的;

　　2.以丑化国家机关及工作人员形象等为要挟手段，索要财物数额较大或者多次敲诈勒索的;

　　3.以在网络上发布、删除等方式处理网络信息为由，威胁、要挟他人，索要公私财物，数额较大，或者多次实施上述行为的。

　　(二)在上访过程中，实施下列行为之一的：

　　1.利用标牌、标语、传单、口号等起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　2.在国家机关及公共场所摆放花圈、骨灰盒、遗像祭品、焚烧冥币，或者停放尸体，不听有关国家机关工作人员劝阻，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　3.将年老、年幼、体弱、患有严重疾病、肢体残疾等生活不能自理人员弃留在公共场所，不听有关国家机关工作人员劝阻，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　4.在公共场所故意裸露身体，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　5.强拿硬要公私财物数额较大或者任意损毁占用公私财物数额较大的;

　　6.多次强拿硬要、任意损毁或者占用公私财物，造成恶劣影响的;

　　7.实施跳河、跳楼、跳桥以及攀爬建筑物、铁塔、烟囱等行为，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　8.利用网络辱骂、恐吓他人，情节恶劣，破坏社会秩序;编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息在网络上散布，或者组织、指使人员在网络上散布、起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的;

　　9.随意殴打、拦截、辱骂、恐吓相关信访工作人员及其他人员，情节恶劣的;

　　10.占用信访接待场所，造成信访秩序严重混乱的;

　　11.以信访为由，鼓动、帮助、代替他人制造事端，造成公共秩序严重混乱的;

　　12.拒不接受合法合理解决方式，实施违法上访行为，造成公共场所秩序严重混乱的;

　　13.已经获得司法救助并签订息访协议，又以原上访理由进行违法上访，多次向国家机关、企事业单位索要财物或者起哄闹事，造成公共场所和社会秩序严重混乱的;

　　14.两年内，多次进京在天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区等非信访接待场所或区域实施上访活动的。

　　(三)组织、策划、煽动多人实施下列行为之一，造成严重损失的：

　　1.聚众闯入工作、生产、教学等场所，封堵通道，致使工作、生产、教学等无法正常进行的;

　　2.聚众在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发、传播标牌、标语、传单，穿着“状衣”、丧服等奇装异服，呼喊口号等行为的;

　　3.聚众在国家机关办公场所周围，扬言实施自伤、自残、自杀以及其他极端行为的。

　　(四)组织、策划、煽动多人实施下列行为之一的：

　　1.聚众强行进入、占据国家机关或者封堵通道等，致使国家机关工作无法正常进行的;

　　2.冲击致使国家、集体、个人财产遭受严重损失的;

　　3.围攻、殴打工作人员或其他人员，情节严重的;

　　4.在公共场所聚众实施静坐或张贴、散发传播标牌、标语、传单，或者穿着“状衣”、丧服等奇装异服，或者呼喊口号、起哄闹事等行为，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的;

　　5.聚众采用人墙、绳索、搁置障碍物、破坏路面状况等方式，在主要交通通道上堵桥、堵路，影响交通工具正常行驶、行人正常通行等，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的;

　　6.聚众毁损交通标识、信号设施等，致使交通堵塞混乱的。

　　(五)以向相关国家机关施压为目的，在未依照法律规定申请或者申请未获得许可的情况下，组织、策划、煽动不明真相的群众，在公共道路、露天公共场所聚集，发表意见、表达意愿，或者列队行进、呼喊口号、散发传单等，拒不服从解散命令，严重破坏社会秩序的。

　　(六)组织、策划、煽动、实施违法上访，毁灭或者损坏公私财物数额较大、多次毁坏公私财物、纠集多人公然毁坏公私财物以及有其他严重情节的。

　　(七)在上访过程中，以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的;捏造事实，诬告陷害相关国家工作人员犯有贪污、受贿、渎职等犯罪事实，意图使其受到刑事追究，情节严重的。

　　(八)在上访过程中，以暴力、威胁的方法，阻碍国家机关工作人员在信访接待场所等处履行职务的，或者阻碍各级人大代表依法执行代表职务的。

　　(九)在上访过程中，多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的;经有权处理的行政机关作出三级终结的信访事项，上访人拒不通过法定途径提出申诉请求，为达到上访目的，给当地政府施加压力，就同一信访诉求，采取频繁、重复信访登记，造成事涉单位多次接访，扰乱国家机关正常信访和工作秩序，情节严重的。

　　(十)在上访过程中，多次组织、资助他人非法聚集扰乱社会秩序，情节严重的。

　　(十一)在上访过程中，煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规实施的。

　　本通告自公告之日起施行。

　　中共梅河口市委政法委员会

　　梅河口市人民法院

　　梅河口市人民检察院

　　梅河口市公安局

　　梅河口市司法局

　　中共梅河口市委梅河口市人民政府信访局

上访村民敲诈勒索政府的罪名不能成立！

　　近几年，看到一些地方因上访被判刑的案例，这些案例中大多定的都是敲诈勒索、寻衅滋事、扰乱公共秩序。当然，如果访民采取的行为措施超越了法律范畴的红线，构成犯罪的可能性是有的。但是，要说访民一旦上访给当地造成不好的影响，以此给其定罪，那就有“欲加之罪”的嫌疑了。今天，我们要说的是访民敲诈勒索政府的罪名是否成立。请看我们的分析。

　　先看看刑法对此罪的定义：

　　敲诈勒索罪是指以非法占有为目的，对被害人使用威胁或要挟的方法，强行索要公私财物的行为。《中华人民共和国刑法》第二百七十四条： 敲诈勒索公私财物，数额较大或者多次敲诈勒索的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。

　　敲诈勒索罪是一种重要的侵犯财产罪，其犯罪对象是公私财物。有的学者认为，敲诈勒索罪的对象是复合的，包括人和公私财产。从敲诈勒索罪的客观要件入手，敲诈勒索的客体只能是财产所有权，因而其犯罪对象只包括公私财物，而不包括人。

　　一、政府是否可以成为敲诈对象?

　　主张政府不能成为敲诈对象的观点主要集中在：1、政府作为一个机构，没有人身权利、也不会在精神上被强制从而产生恐惧感和压迫感。2、政府没有名誉权，上访不会造成政府法益受损。

　　司法实践中，存在认为“政府没有人身权利，精神上不会被强制”的生效判决，河南的检察官蒋振也撰文认为：“敲诈勒索罪的对象是自然人，通过实施要挟，胁迫行为，迫使人因恐惧交出财物。政府作为国家权力机关，并不享有人身权利，更不会在精神上被强制从而产生恐惧感和压迫感。其次政府掌握着强大的国家机器，公民不可能通过自己的行为使政府产生心理上的压力和恐惧，上访者本来通过正常途径希望找政府表达诉求， 解决问题，到后来却因某些官员的做贼心虚， 硬生生地给定了个罪名。”

　　认为“上访不构成敲诈”的理由可以简化为两点：1、敲诈勒索的立法本意只针对自然人;2、政府不是自然人，无法从精神上感知恐惧。

　　但有人认为，上访会给当地政府名誉上造成损害，构成一种威胁。实际上，上访系依据《信访条例》而行的“对其行政法上管理行为的批评监督”，因此不能认为侵害政府的名誉权。

　　二、上访是否能够成为犯罪手段

　　有人以为，上访行为导致政府人员有压力。其实导致政府人员有压力的直接原因并非源自访民的上访。国家出台《信访条例》，民众依据《信访条例》进行上访，然而上访会让公务人员受到纪律处分，所以公务人员就以入罪化的处理来疏解自己的压力。上访是民众的合法表达方式，行政考核是行政制度的必然组成部分，如果一项行政考核导致公务人员抱有强烈地压制民众表达的冲动，那么错的是考核制度的不合理，错的是公务人员迁怒于人，而不是民众的合法表达。

　　至于有人说政府人员有压力就必然答应不合法要求。一般的上访人不会主动找政府实施威胁、要挟行为，而大多是政府主动找到上访人，提出让其不要上访，并答应补偿。即使中间上访人提出了某些请求，政府一方可以选择答应或者拒绝。协商是双方妥协的过程，政府不可以把上访者提出的要求看成是敲诈勒索，如果认为要求无理，可以拒绝。我们在这里需要追问的是，如果政府人员认为访民的要求是不合法的，为什么不是选择拒绝，反而是“必然答应不合法要求”呢?政府人员自己有压力，没有自掏腰包，反而用政府财政去“必然答应不合法要求”，难道政府人员的角色是伙同上访人员侵占国家财政的“胁从犯”?显然，说“政府人员有压力就必然答应不合法要求”的观点是非常荒谬的。这种观点不但不能证明上访行为属于敲诈手段，反而揭露了官员随意支配政府财政的无约束，以及官员先利诱再定罪的阴险与恶毒。

　　因此，不能认为上访属于敲诈手段。如果一个国家一方面出台《信访条例》引导人民向政府机关表达诉求，同时又将这种诉求做入罪化处理，这显然有悖人民对政府的正当期待，这个司法体系也缺少正当性。

　　三、关于“上访存在权利限制”问题。

　　司法实践中存在一种迷惑性很强的观点，即“上访存在权利限制”。有人认为，上访行为分为两份阶段，第一阶段因被上访者存在错案的失范行为，寻求赔偿是合理的，但获得一次性赔偿后再次上访，就失去正当理由，构成犯罪。

　　对于这个观点，我首先承认任何权利都是有限制的。新闻偶尔会报道信访人员滋扰公务人员家庭生活的事件，对于此类非理性行为，我认可作出相应处理。

　　但是，如果没有非理性行为，我认为单就上访而言，即便是越级上访，即便是索赔数额较高，也不应当作为敲诈处理。

　　比如最高院在“夏某理涉嫌敲诈勒索案”也突破了对实际损失的限制，认定被告人的巨额索赔不构成敲诈勒索。具体论述为：首先，夏某理等人对拆迁补偿费存在争议，其虽然已经取得一定补偿费但并不排除还可以继续要求取得补偿费。其次，夏某理等人可以依法向开发商提出重新索取拆迁补偿费的要求。虽然夏菜理等人就拆迁、迁坟问题，是与开发区之间发生的，但鉴于开发可能存在不合法因素，对拆迁人所造成的损失也应由引起拆迁的开发区和开发商来共同承担责任，被告人可以选择任一主体要求赔偿。夏某理等人向开发商重新索赔拆迁补偿费用，并非法律禁止。夏某理等人重新索取拆迁补偿费用，属于被拆迁方对拆迁补偿重新提出主张，属于法律许可的范畴。夏某理等人重新索取拆迁补偿费，虽然数额巨大，但并非没有任何事实依据提出，也就是说，争议的补偿费，并非明显地不属于夏某理等人所有，而是处于不确定状态。对于这样的争议利益，夏某理予以索取，实际上是行使民事权利的一种方式，不属“以非法占有为目的”。客观上，夏某理等人向开发商提出索赔，是在行使正当权利。夏某理与开发商谈判是一个民事谈判过程，谈判的结果也不是敲诈勒索的结果。被告人开始并不同意签订承诺书，经过谈判才与开发商签订了开发商以出资25万元来换取被告人同意停止对工程项目的伤害、影响的承诺书。此承诺书的签订是由于开发商再三保证不会让人知道，并称大家都要遵守承诺。而开发商方面的谈判人唐某某的证人证言也称“要让被告人在不利于他们的承诺书上签字，一旦被告人拿到钱后仍举报，可以利用承诺书向有关部门举报他们的不法行为，用承诺书保护企业的自身利益”。从此可以看出，被告人签订承诺书，完全是出于民事谈判的结果，而开发商却是以制造夏某理敲诈勒索的证据为目的而签订承诺书的。同时， 《信访条例》规定，信访工作的目的是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。如果信访请求事由缺乏法律依据、事实根据的，应当对信访人做好解释工作。信访人在信访过程中具有非法行为或者利用信访形式实施诬告、陷害他人的，可以依法处理。据此，由于信访事件发生的复杂性，出于种种原因，信访人在信访过程中经常会出现一些过激不当行为，我们不能对信访人在信访过程中的不当行为，轻易地作犯罪处理，而应当根据具体情况，考虑信访的国情实际，实事求是地进行妥善处理。动辄对信访人的行为以犯罪化处理，不利于实现信访工作的目的。只有对于那些确实严重危害信访秩序、侵犯他人人身权利、民主权利的行为，不以犯罪处理不足以维持信访秩序的，才予以犯罪处理。本案中，夏某理等人向开发区信访局提交举报信，反映开发商在开发过程中存在的违规、违法行为，属于正常的信访行为。其后与开发商就索赔进行的谈判，也是开发商主动将信访材料与索赔拥绑处理的结果，将开发商与夏某理等人达成的所谓“承诺”作为认定夏某理等人构成敲诈勒索罪的主要依据，不仅不利于保护信访人的正当信访权利，也难以取得较好的社会效果，对于此，在办理此类案件中一定要予以注意。

　　总之，单纯上访行为完全不构成敲诈勒索。上访之所以不能够成为犯罪，核心的理由在于，上访是公民的法定权利。公民行使法定权利而被入罪，有错的不是访民，而是国家司法制度的不协调、不正义，或者个别司法官员的徇私枉法。

　　警惕"敲诈勒索罪"对访民的滥用

　　近几年，看到一些判决的案子，禁不住要说两句，说的是访民因敲诈勒索政府被判刑!政府可以成为访民敲诈勒索的对象，可见其软弱;政府也可以给访民定敲诈勒索罪，可见其强大。

　　据查，最早的因要挟上访而构成敲诈勒索罪的判例可追溯到2004年——中国维稳体制初露峥嵘之时，一位对越自卫还击战的退伍军人因上访而从“最可爱的人”沦为“敲诈勒索的罪犯”。那时，判访民敲诈勒索罪的判例，虽然已经出现，但凤毛麟角，因为毕竟是“将人民内部矛盾”上升到了“敌我矛盾”了，说起来也不是一件光彩的事。但随着维稳形势的告急，此类判例越来越多，究其原因，不知是访民中的敌人越来越多，还是信访制度终于退到了赤裸裸的底线。一种可接受的解释是：因为随劳教制度的废除，地方政府对付访民已无得心应手的工具了，所以，需要开发新产品，但依法治国的中央政府是不可能为地方政府的特殊需求定制新产品的，只能新酒装旧瓶，敲诈勒索罪名因此升级换代了。

　　我在人民法院网上查阅了有关因上访而被判敲诈勒索罪的案例，搜索结果令人惊诧，仅2014年公布的此类判例竟有上百则，因特殊原因未公布的判例还不知有多少。显然，敲诈勒索罪名已经成为中国信访制度的一个有机组成部分，是一部分访民的终点站。

　　访民的敲诈勒索罪十分特殊，她是以政府为受害人。那么，她是以什么来敲诈政府的?她勒住了政府的什么?她向政府索要了什么?

　　典型的敲诈勒索一般是以他人的人身财产安全来敲诈，例如绑匪以撕票要挟。当然，新型敲诈勒索案也层出不穷，例如针对上市企业，以揭露财务黑洞为要挟;或是针对官员，以散布艳照为要挟。而访民是以“上访”为“要挟”，这是非法的吗?

　　上访是公民的基本权利，即使上访的诉求超过正当限度，甚至是不成立，也不可否认上访本身的合法性。这是判访民敲诈勒索罪的最大的法理障碍。但在访民敲诈勒索案的判决书中，多数法官不说理，吞吞吐吐，语焉不详。在查到的有限的几份大胆说理的判决书中，法官为否认犯罪嫌疑人上访的合法性，使用了“滥用上访权”和“非正常上访”两个概念，但无明确的法律定义。法官以模糊概念否定法定上访权的合法性，并定罪，极大地破坏了刑法的谦抑性和罪刑法定主义。

　　什么是“滥用上访权利”?如何认定?其实，不得滥用权利是一项基本法律原则，在民事审判中经常被适用，但是，如果在刑事定罪中，也适用“权利不得滥用”原则，以此认定行为的“违法性”，所谓罪刑法定主义的规则岂不是极易就被几条抽象的原则架空吗?而抽象原则的解释权完全在法官手中，没有法定的明确界限。“欲加之罪，何患无原则?”，相比“欲加之罪，何患无词?”仅仅多了一层“原则”的遮羞布而已。

　　什么是“非正常上访”，在许多判决书中，法官解释时，多提及犯罪嫌疑人“去敏感地区周围非访上访”。“去敏感地区周围非访上访”?这同样是一个需要精确定义的概念，是走错门了?还是在那里打了横幅?或者只是在那里躲猫猫?不同的行为法律性质和后果差别很大，但法官又语焉不详。与其说这是一种法律推理，不如说是一种政治直觉而已。

　　政府为什么怕上访?他们勒住了政府什么软肋?

　　有一个判决的案子的司法材料这样写的：“xxx的非法上访行为给多家单位工作人员和领导产生心理压力，精神上产生恐惧，怕追究信访稳控责任，精神上产生胁迫感和恐惧感”。但是，问题是，胁迫感和恐惧感根源于何处?其实，根源不在马改娣的上访，而在于中央政府的上访排行榜和维稳考核之类的官员评价制度。这才是勒在政府官员脖子上的真正绳索，虽然它与马改娣们的上访有关联，但绳索不在马改娣们的手中。

　　法官将中央政府和地方政府的内部博弈规则，作为地方政府被勒索的定罪依据，这是十分荒谬的。中央政府和地方政府虽然在法律上是各自独立的法人，但在政治上，它们是同一个人，同一个政治实体。访民向地方政府说：“我要60万社会救济金，不给我就上访”。其实，就是在向整个政府说：“你给我60万元社会救济金，否则，我就继续向你要”。这如何是敲诈?

　　但法官在裁决此案时，却将地方政府和中央政府区分开，并且将中央政府想象为一种自然力，就像天上的雷公和电母。于是，在法官的脑海里，刚才那段解读就变成了：“给我60万元社会救济金，否则，我就告到雷公和电母那里，让他们劈死你”。剧情如此解读，就成为典型的敲诈勒索了。可见法官思维之朴素和形象，但缺乏基本的现代政治理念。

　　当然，也有法院认识到判访民敲诈勒索罪不妥，于是就判访民寻衅滋事罪。但是，总有些访民上访总是静悄悄的，不张扬，不生事，所以，无法抓住他们的寻衅滋事的把柄，况且上京上访的寻衅滋事罪的司法管辖权一般在北京而不在地方，但访民进京前，总要“敲诈”一番，地方法院判他们敲诈勒索罪，实属“无奈”。

　　根绝所谓访民“敲诈勒索”问题的途径在于信访制度的改革，而非定罪。