目前，刑事申诉基本无具体的法定程序可以遵循，也无诉讼上的约束力，不利于对人民法院错误的判决、裁定及时有效纠正。实践中，除非当事人申诉时能够举出无可质疑的、可能推翻原判决的证据，法院一般不倾向于启动立案审查程，这使再审标准实际上成为申诉立案审查的标准，导致当事人申诉无果或者申诉后得不到回音。总体来说，由于《刑事诉讼法》没有明确规定立案审查、复查的程序，更没有赋予审查、复查申诉案件的手段和措施，以致刑事申诉制度运行缺乏规则指引，实践中反而出现了一些潜规则，使刑事申诉制度偏离了诉讼属性更像是一项行政审批活动。

　　一、刑事申诉的概念界定

　　一般认为，刑事申诉是指“审判监督程序中的申诉，即当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决、裁定不服而向人民检察院或者人民法院提出的申诉”[]或表述为“当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决和裁定不服，向人民检察院或者人民法院提出请求对案件进行重新审查处理的行为”。[]简单来说，刑事诉讼法将当事人对生效裁判的再审程序启动的申请权力定位为刑事申诉。当事人及其法定代理人、近亲属不服人民法院生效判决、裁定的申诉只是人民检察院、人民法院提起审判监督程序的材料来源之一。至于法院是否据此开始重新审判程序，检察机关是否据此向法院提出抗诉，则依据法院和检察机关的审查结果而定。

　　二、刑事申诉的潜规则

　　从制度效果和功能上讲，刑事诉讼作为法律救济程序引起的是一种诉讼法律关系，其应当具备诉讼构造，即控辩平等、控审分离、审判中立，控诉、辩护、审判三方依照法定程序进行活动。但是，现行刑事申诉更像是一种请求，存在显著的职权性、行政性要素，没有形成包罗控辩审三方的三角诉讼结构，类似于行政请示制度。

　　(一)申诉审查期限漫长是常态

　　实践中，法院对于申诉的审查处理期间一般较长，从申诉人开始申诉到法院决定立案审查再到法院决定再审，往往要经历一段十分漫长的时间。由于申诉迟迟得不到处理和答复，当事人难以得到及时、有效地救济。

　　内蒙古呼格吉勒图案中，呼格吉勒图的母亲尚爱云在2005年10月30日得知疑凶赵志红现身后，就开始向内蒙古高级法院等机关提出申诉，请求再审。直至2014年11月20日，内蒙古自治区高级人民法院立案庭庭长暴巴图代表高院向呼格吉勒图父母送达立案再审通知书，备受关注的呼格吉勒图案才开始进入再审程序。经历了近 10 年的申诉，2016年12月呼格吉勒图才被再审宣判无罪。与此案相类似的还有张辉、张高平案申诉8年，于英生案申诉12年，黄家光案申诉14年等等。据统计，近年披露并且在社会上产生较大影响的20个错案申诉中，当事人及其家人的申诉往往都走过了漫长而艰难的道路。其中，45%的案件申诉时间在5年至10年之间。[]迟来的正义非正义，这种漫长的申诉等待期对于司法公信力和当事人及家属权益的的损害是不可估量的。

　　1.原因一：刑事诉讼法没有规定审查处理申诉的期限。

　　虽然最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释规定人民法院对立案审查的申诉案件，应当在三个月内作出决定，至迟不得超过六个月。此项规定存在两个问题，一是没有规定法院在收到刑事申诉书后决定是否立案审查的期限。二是虽然对立案后的审查处理期限作了规定，但并没有规定违反该期限的法律后果，以致对期限的规定成为摆设。2014年，内蒙古自治区高级法院新闻发言人李生晨曾在接受记者采访时表示：“呼格吉勒图案目前正在依法按程序复查。案件何时再审将根据复查情况而定。对于复查工作目前的进度及时间表等具体细节，李生晨表示不方便透露;同时表示法院并没有遇到阻力和障碍，一切都在严格按照法律程序进行”。[]实际上复查并不是一个法律概念，只是一个口头用语，法律上与之对应的名词是申诉审查。从2006年到2014年，8年左右的申诉审查期间实在异常漫长，要说案件复查工作不存在各方阻力和利益考量几乎不可能。

　　最高人民检察院印发的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第二十四条规定审查刑事申诉，应当在受理后二个月以内作出审查结案或者立案复查的决定。重大、疑难、复杂案件，经部门负责人或者检察长批准，可以适当延长审查期限。但对适当延长的期限没有明确规定，这同样可能导致申诉案件的处理期限不合理的拖延。

　　2.原因二：刑事申诉由终审法院管辖

　　《最高人民法院关于执行<刑事诉讼法>的司法解释》 第373条规定：申诉由终审人民法院审查处理。所以，目前刑事申诉再审制度实际上是以“自我纠错”为主的，即一般都是由当年办案的司法机关或其上级机关去启动和开展再审。而根据《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》的规定，一旦认定为错案，当年的办案人员就要承担相应的责任，司法机关还要承担国家赔偿责任，而这些都会影响到司法机关的考核或业绩指标。

　　美国的戈尔丁在《法律哲学》中曾表示：“冲突的任何解决方案都不能包含有冲突解决者自己的利益”，即任何人不能做自己案件的法官。汉代霍谞在《奏记大将军梁商》中载“至于趋利避害，畏死乐生，亦复均也”，可见趋利避害是人的基本行为模式，否认甚至掩盖自己的过错也是人的一种本能，因此原审法院往往不愿意承认错判，其中有些人甚至会想方设法去阻碍翻案。即使是没有参与原案审理的各司法机关领导者，考虑到部门利益或同事关系，往往也会采取推诿或回避的态度，不愿意去触碰那可能得罪同事或朋友并间接损害自身利益的“问题案件”，所以对申诉案件往往能推则推，能拖则拖。由此可见，司法机关自我纠错的制度设计本身就不合理。

　　呼格吉勒图案中，1996年时任呼和浩特市新城区公安分局副局长的冯志明负责“呼格案”的侦破和审讯。而在2005年赵志红被抓后，时任赛罕区公安分局局长的冯志明曾违规提审赵志红试图对其施加影响。据报道，2006年内蒙古自治区政法委也组成“4·9”案核查组进行核查，核查结果认定呼格吉勒图的案子确是一桩冤案，但政法委表示改判需走法律程序，即通过法院再审。[]无奈的是，在当地公检法系统请示、调查流转过程中，呼格吉勒图案再审工作陷入漫长等待的深渊。

　　(二)从申诉到再审有时需借助第三方的影响力

　　媒体的接力报道监督。呼格吉勒图的家人曾表示：“我们跑十趟，赶不上媒体报一下。”疑犯赵志红指认杀人现场后不久，《民主与法制》以专题报道的形式将呼格吉勒图宽案曝光，引发舆论强烈关注。迫于舆论压力，内蒙古公安厅、呼市公安局带着赵志红案和“4·9”杀人案的卷宗进京向公安部请示。随后新华社《缭望》周刊记者汤计撰写的《“偿命申请”拷问错案》，呼格吉勒图案再次成为社会各界关注的焦点。之后香港《长城月刊》做执行总辑的朱顺忠以特约记者的名义在《南风窗》杂志上发表了文章《内蒙古“聂树斌案”波澜再起》，再次将呼吉勒图案推向高潮。此后几年，又有《华商报》、凤凰卫视、《三联生活周刊》等主流媒体对呼格吉勒图宽案从不同角度进行了报道。[]媒体的不间断追问，让呼格吉勒图案始终没有离开社会公众视野。

　　政协委员的建议，最高人民法院的督促。“两会”上，有政协委员以呼格吉勒图案为例，建议司法机关改进“错杀人”的善后措施，纠正错案，追究办案者的责任。最高法院民一庭副庭长表示：“该案经媒体披露后，时任最高法院院长的肖扬非常重视。目前最高法正在责成内蒙古高级法院在当地党委、政法委的领导下，配合当地检察、公安机关对该案复查”。在许多案例中都存在，当事人及其近亲属在长期申诉无果，借助新闻媒体的宣传报道引起有关领导的关注和介入，以“曲线申诉”或“关系申诉”的方式使案件进入再审程序。

　　1.原因一：立案审查标准不明确、不公开。

　　刑事诉讼法及相关司法解释没有规定法院、检察院受理刑事申诉后采取何种方式审查，实践中有的采取形式审查，有的是实质审查，也有进行书面调卷审查的。而且，对于受理之后的立案审查的标准亦无明确规定。虽然刑事诉讼法第二百五十三条和司法解释第三百七十五条分别规定了启动再审的理由。但并未明确规定受理申诉后的立案审查标准，即从受理决定再审的中间环节标准缺失——何种情形法院会对受理的申诉进行立案审查。最高人民法院办理刑事申诉案件的各巡回法庭之间，各地法院之间，对此做法也不尽相同。有的只要符合刑事诉讼法和有关司法解释规定的形式要件，就立案审查，基本做到了“凡申必立”，有的虽然做了大量的审查工作，但只对可能确有错误的案件才立案审查，直接将启动再审的理由作为立案的标准。

　　根据某法院《审判监督庭审判工作手册》的规定，对案件审查时包括程序事项和实体问题两个部分，该工作手册作为法院办理申诉案件的指导具备一定的参考价值，但没有明确强制效力。并且由于该工作手册只是引导法官办理申诉案件指南，仅具有内部的约束力，“内部规范性文件尽管名义上是针对内部工作人员的工作规范，但是其一旦对外公布，就意味着其愿意而且应当接受来自外部相对人的监督，不管与外部相对人是否有利益关联。”[]不公开的操作规范带来的单方性使得申诉人无法参与审查程序，无法表达自己的申诉意见，对审查过程缺乏公开监督和制约。

　　2.原因二：申诉人难获知情权，代理律师阅卷难。

　　刑事申诉审查多为封闭状态，申诉人难获知情权。呼格吉勒图的父母在提出刑事申诉要求再审后，经常前往内蒙古高院询问案件审查的进展，但得到的答复只有“再等等”，他们得不到任何有关案件的处理情况。实践中的申诉审查包含以下步骤：首先，进行形式审查，法官在申诉材料完整、申诉人具有申诉资格以及符合管辖规定的情况下接收材料;其次，通过对申诉材料的审查，发现案件确有问题需要复查的进行立案审查;最后立案后对申诉材料和案卷进行全面审查，不符合启动再审条件的予以驳回;认为原判确有错误，报经审委会讨论和院长批准后决定启动再审程序再审。在各个步骤推进的过程中，大多是由法院内部单方操作，作为利害关系一方申诉人难以知晓申诉的进展状况或者停滞理由。

　　虽然两高一部颁布的《逐步实行律师代理申诉制度的意见》第9条规定：“依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权。在诉讼服务大厅或者信访接待场所建立律师阅卷室、会见室。为律师查阅、摘抄、复制案卷材料等提供方便和保障。对法律援助机构指派的律师复制相关材料的费用予以免收。有条件的地区，可以提供网上阅卷服务。”但实践中，往往在法院决定再审后，律师才可以阅卷，再审决定前的阅卷权具有更大的必要性，因为申诉所涉的案卷材料是审查申诉的基础，包括审判卷宗和内卷、检察内卷、侦查内卷。实际情况是，检察机关处理申诉时调取原案审判卷宗和内卷、侦查内卷等都面临挑战。比如向法院调取卷宗材料，法院有时以收到同样的申诉正在审查，需要使用审判卷宗、审判内卷为由不予提供;向公安机关调取侦查内卷，公安则以刑事诉讼法没有规定，侦查内卷系内部资料需要保密为由不予提供。由此可知，律师此时的阅卷权更加难以实现。据聂树斌案代理律师介绍，河北高院以“还没有最终意见”为由，再一次拒绝其查阅卷宗的请求。十余年间其递交54次阅卷请求，每次都以各种理由推诿，其中近30次的理由是：刑事案件的申诉程序，律师不允许阅卷。

　　结语：根据前述分析可知，形成刑事申诉潜规则的原因有以下几点：一是现行规定不明确或者为设置违规后果，如刑事申诉的受理审查期限、立案审查期限、代理律师的阅卷权保障;二是有些法律规定不合理，例如规定由终审法院管辖刑事申诉案件;三是相关法律规定缺失，例如申诉的立案审查标准、申诉人的权利保障，包括知情权、参与权和表达权等。解决上述问题，须首先在理念上将刑事申诉定位为诉讼制度。然后参照各地法院、检察院的实践举措，重点从以下两方面着手突破：一是设立刑事申诉异地审查制度。发现省级检察院管辖的刑事申诉案件原处理决定、判决、裁定有错误可能，且可能受地方掣肘影响的的，可以指令由其他省级人民检察院进行审查;二是完善刑事申诉律师代理制度，包括在落实申诉阶段法律援助律师的有效提供，保障申诉审查处理过程中律师的阅卷权等。