研究和解决“一户多宅”问题,对于解决农村建设用地粗放利用、盘活闲置宅基地,平衡人口经济和资源环境空间,促进区域发展具有重要意义。 2015 年1 月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、 集体经营性建设用地入市、 宅基地制度改革试点工作的意见》,全国15 个试点县(市、区)被授权试点宅基地制度改革。 福建省晋江市是宅基地制度改革的试点单位之一,也是国家64 个新型城镇化综合试点之一。 这里以晋江市为研究对象,分析宅基地制度改革相关议题。 “一户多宅”涉及的对象是农户。 研究和探索“一户多宅”的解决办法,必须深入细致地分析“一户多宅”的形成原因和机理。 这里通过对T镇W村 “一户多宅”典型的农户进行个案分析, 以寻找和归纳 “一户多宅”形成的原因,进而提出切实可行的“一户多宅”产权处置措施。

农村宅基地

　　一、“一户一宅”的理论认识及政策阐释

　　这里从两个维度剖析人们对“一户一宅”的认知。

　　(一)学术界关于“一户一宅”的阐释

　　现阶段, 国内学者对农村宅基地利用或管理存在的“一户多宅”、空心化浪费、布局分散化、违法占地、隐性交易等问题已有较为充分的认识。 对于问题的原因的分析,基本上指向产权制度、市场机制、规划管理这些方面。 如朱明芬、邓容认为, 在农村宅基地使用权隐性流转过程中,“一户多宅”、隐性占用、违法出售等隐性流转行为仍在继续发生。 这些隐性流转行为之所以长期存在, 根本原因在于宅基地产权制度模糊、 宅基地法律产权和事实产权不一致以及政策监管缺位、借位和不到位。 规制宅基地隐性流转的可行途径是进一步完善法律规制、 调适利益分配机制以及严格监督管理。

　　学术界关于解决“一户多宅”问题、优化宅基地利用的思路主要集中在 “产权+市场化”的改革路径上。

　　产权改革方面,学者们主张明确产权规制。如黄日生、陈明红认为,针对“一户多宅”问题,应进行制度创新以充分界定宅基地使用权主体,并明确宅基地的法定地上权。也有学者指出,农民可以享有更多的土地财产权利,但是需要警惕高度财产权化的宅基地制度变革方向可能会导致“产权失灵”。 印子指出,高度财产权化的宅基地制度变革方向不仅忽视了宅基地地权实践的多样性和复杂性, 而且有悖于现代产权发展的内在规律, 放大了宅基地制度的变迁需求, 低估了宅基地财产权化制度变革的社会风险和不良后果。贺雪峰认为,不能照搬“私有化+市场”的教条,农民更大的土地权利可能使个体土地利益固化,集体行动难以达成。

　　市场化改革方面, 学者们主张建立退出机制、流转机制和有偿使用制度。 如张德龙提出了宅基地使用权原始取得的无偿取得和有偿取得相结合的制度,构建了有偿回收、无偿回收和补偿回收的宅基地使用权的退出机制。刘楝子和陈悦认为, 探索农民宅基地有偿退出机制对于盘活农村闲置资产、 深化农村宅基地制度改革具有重要现实意义。

　　有学者对“一户一宅”制度中的“户”进行研究,提出应完善“户”的认定。 周洪亮、陈晓筠指出,现行立法对“户”的规定可以概括为“同主管人共同居住一处或者单身居住或者居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的相关人员所组成的单位”。 这一规定导致“一户一宅” 的立法原则无法得到贯彻和落实。因此,他们提出应对“户”的概念作出扩大解释,或者对“一户一宅” 的立法原则作出例外规定,以消除法律规定与现实运作之间的冲突。

　　学者们对“一户多宅”的研究主要从实证角度进行。 郭亚群、刘兆德基于山东省新泰市龙廷镇的实例调查,分析了“一户多宅”现象的形成和原因,提出如下对策:加强立法、执法力度;对”一户多宅”的“多宅”坚决执行有偿使用制度; 健全信访制度; 加大农村基础设施建设投入,强化“专款专用”;合理制定规划,严格执行规划。黄桂雄(2007)从莆田市涵江区的区情出发, 以 《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》为依据,提出了强化“一户一宅”管理的措施办法:增强用地规划约束手段;强化行政经济管理手段;实行宅基地审批公开制;采取灵活手段收回宅基地;规范宅基地流转;加快旧村改造步伐;加强政策扶持力度。 马俊科、邹谢华、郭威分析了东部沿海地区的改革措施及成效。

　　已有研究尽管从不同角度指出了 “一户多宅”这一问题的存在,并探索解决这一问题的办法,为进一步的研究和解决“一户多宅”奠定了基础,提供了理论指导,但是对“一户一宅”制度进行专题研究的文献并不多。 “一户多宅”是宅基地粗放利用的一种形态, 与其他的宅基地粗放利用形态相比,有特殊的形成原因,因此在深化宅基地制度改革的大背景下应作专门研究。

　　(二)现行法律对“一户一宅”制度的规定

　　《土地管理法》对“一户一宅”进行过明确规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 ”“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 ”

　　“一户一宅”制度的规定不仅体现在现行的法律当中, 一系列的政策文件也对此进行了重申与强调。 1997 年国务院下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 提出,“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准,依法取得宅基地。 农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地, 多出的宅基地,要依法收归集体所有。 ”2004 年国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严格宅基地申请条件。 坚决贯彻 ‘一户一宅’的法律规定。 农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准”,“农村村民将原有住房出卖、 出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准”。 2007 年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 中规定:“农村住宅只能分配给本村的村民。 农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 ” 2008 年《国务院关于促进节约集约用地的通知》 中规定:“严格执行农村‘一户一宅’政策。 各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准, 控制农民超用地标准建房,逐步清理历史遗留的‘一户多宅’问题,坚决防止产生超面积占用宅基地和新的 ‘一户多宅’现象。 ”2008 年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》规定:“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。 除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理。” 2015 年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 在关于改革完善农村宅基地制度的内容中提出,要“科学制定‘一户一宅’的分配原则”。

　　、晋江市T镇W村宅基地利用情况

　　晋江市T镇经济发展势头迅猛, 先后被列为福建省首批小城镇机构改革试点镇、 全省沿海十个重点规划镇、全国50 个乡镇企业示范区之一、首届全国乡镇企业投资环境100 强、全国小城镇建设综合示范点等。 全镇现有企业1000余家,企业向专业化、规模化、集团化方向发展,名牌产品、龙头企业增多。 其中,规模以上企业100 家,年产值超亿元企业17 家, 福建名牌产品企业10 家。

　　W村位于安海镇西部,地处晋江、南安两市的交界处, 距安海镇区六七里, 东与西边村接壤, 西与南安市溪尾村交界, 北靠福厦高速公路,大深公路从村前经过,通往福厦公路仅2 公里,交通极为便利。 村落面积1.5 平方公里,全村人口1552 人,村民413 户,设5 个村民小组,为吕姓及曾姓所居。 农户收入结构中家庭经营农业为主的占40%,务工的占50%,村内家庭经营二三产业的占1.7%,村外家庭经营二三产业的占7.26%。 W村现有工业企业12 家,其中规模以上企业1 家,主要类型包括机械制造、建筑材料、 包装等。 由于位于省装备基地安海园旁边,紧邻大深公路,区位地域优势明显。 该村采取合作开发的方式, 先后投资1200 多万元,利用预留发展用地中的0.67 公顷建设了外曾村廉租房、标准厂房等项目,每年可为村财政增收91 万元,大大提高了自我“造血”能力。

　　(一)宅基地占有情况

　　W村村域面积1.5平方公里,其中居住区面积116.64公顷。宅基地块数1200块,户均宅基地2.91块,平均每块面积300平方米,超过晋江市规定150平方米的上限。根据课题组调查,全村面积超过150平方米的宅基地所占比重达90%以上,人均宅基地面积300平方米,远超过国家村镇规划标准,未批先建的宅基地数360块,有两块及两块以上宅基地的农户占全部农户比重95%以上,而宅基地颁证比例仅为50%。在农民住房使用中,86%为自住,6%为工商业经营性用途,4%为外来人口租住。可见,外曾村的宅基地利用具有“一户多宅”、未批先建、面积超标、颁证比例低、住房兼具经营和居住功能、宅基地私下流转、宅基地利用闲置等问题。由于人均宅基地和户均宅基地面积较高,“一户多宅”情况普遍,因而有较大的土地整治空间。

　　(二)宅基地流转与退出情况

　　一是存在宅基地村内流转。 由于 “一户多宅”现象普遍,宅基地利用不仅仅停留在自住功能上,还出现了基于发展工商业的宅基地转让、房屋出租的宅基地流转情况, 房屋的市场价值已经显现。 近3 年发生转让宅基地块数是12块, 全部为村内私下买卖, 没有通过村委会批准,转让价格平均在100 元/平方米,转让后用于工商业经营。 由于位于省装备基地安海园旁边,存在外来务工人员到村里租房子的情况。

　　二是存在“空心村”。 宅基地闲置率为4%,尽管不严重,但是存在“空心村”现象,常年闲置的宅基地住房多为年久失修的老宅、 年代久远的旧石头房子,居住设施不齐全,环境相对脏、乱、差,其户主几乎都拥有多块宅基地。 对于石头房子,存在所有者想要翻建,但因面积超标政府对此不予批准的情况。

　　三是存在新增宅基地需求。 需求来自几个兄弟共居或儿子结婚的住房紧张, 经济状况较好者改善居住条件,2014 年全村有235 户申请宅基地,较少获批。

　　四是居住模式以独立居住为主。 该村的住房基本是通过村民个体在宅基地上建设的 “一家一户式”独立居住模式,没有农村新社区或农民公寓等集中居住区。

　　三、晋江市T镇W村农户个案分析[!--empirenews.page--]

　　该户共有15 名家庭成员,父亲、母亲,3 个儿子(已婚育),3 个儿媳,2 个女儿,5 个孙子(女)。 大女儿已婚,嫁到内坑镇,但是户口没有迁走,仍有宅基地产权;小女儿未婚在家。 家庭成员收入情况为:父亲经营一个板材加工厂,但近三年效益不好;大儿子在长沙做贸易生意,二儿子在家里经营床上用品加工生意, 年经营收入少于10 万元, 三儿子在家里开牙医诊所;自建房屋出租给务工者,门面出租有一部分收入。该户共拥有四处宅基地(建设用地),来源途径有继承、征地补偿、申请、本村内部买卖、经营用地改用五种情况。

　　第一处宅基地是经营性建设用地第1 次征收的补偿。 1987 年在国家鼓励发展乡镇企业的大背景下,父亲开始投资建厂,建厂的土地是用自己质量较好的承包地换得的其他村民质量较差的山地,交换方式是等面积交换,获得了0.13公顷山地(厂址的选择与父亲开办的食品加工厂的经营项目有关,食品加工主要做面饼,需要通风的晒场,所以将厂址选在山地)。 厂房最初建筑面积为160 平方米, 之后随着经营收入的增加,逐年扩建,最后扩建到2000 多平方米。 为经营需要,1993 年父亲又在厂房周边向村集体购买1.73 公顷半耕半废的土地, 价格为21 万元/公顷。 父亲个人拥有的经营性土地扩张到1.87 公顷。 90 年代以后由于修建福厦高速和县道,这部分土地纳入被征收范围,先后经历了4次征收,第1 次征收是1994 年,土地被征走一半以上,征收补偿为三块宅基地,这三块宅基地位于新村规划区,有土地动用证,但是该户尚未建房。

　　第二处宅基地是该户所拥有的经营性建设用地经过几次征收后剩余的部分。 第2 次征收是在2000 年县道建设绿化用地租用一部分土地,租用期为25 年,该户未拿到租金。 第3 次征收是2008 年, 高速公路扩建和两旁绿化带建设,土地被征走0.31 公顷,该户与镇政府商谈的条件是放弃征收补偿款(150 万元/公顷),允许在剩下的土地上建住宅,并提供齐全的手续,双方达成一致,但是建房手续审批在市里受阻,至今未获得宅基地手续。 第4 次征收是2010~2011 年的服务区建设, 被征收土地0.16 公顷,补偿标准是93 万元/公顷的货币补偿。 经过4次征地,该户剩下的土地为0.4 公顷。

　　在县道建好后,由于临街区位优势,该户开始在剩余经营用地上建房。 2005~2010 年先后建了三栋楼房, 房屋地面面积分别为401 平方米、401 平方米和200 平方米,相应的房屋建筑面积分别为2300 平方米(5.5 层)、3550 平方米(7 层)和1800 平方米(7 层),建房的成本共约1000 万元。 这三栋楼房的用途为:一处(2300 平方米)自主;一处(1800 平方米)出租给务工者;一层门面出租给超市、广告经营商、不锈钢经营商、门框经营商,租金为500 元/间/月。

　　第三处宅基地是继承祖辈的祖屋, 父亲的产权为50 平方米左右,分散在祖屋的几间房子中。 祖屋无人居住,处于荒废状态。

　　第四处宅基地是1983 年在自留地上建设的石头房(房屋为一层,面积为257 平方米),三证手续齐全。 目前处于闲置状态,该户计划翻建,但是位置和配套设施不好,周边道路早被占堵。

　　综上所述, 该户共拥有四处实际占有的宅基地,来源途径有征地补偿、本村内部买卖、经营用地改用、继承、申请五种情况。 其中三处有手续,一处没有手续,没有手续的这处宅基地是通过土地买卖获得了事实上的经营性建设用地使用权, 房屋建设时间为2005~2010 年(1998年以后,镇里已经不再审批新宅基地)。

　　该农户的情况是W村的一个典型代表:“一户多宅”,宅基地闲置,存在集体成员之间的土地交易,宅基地手续不齐全,宅基地房屋兼具居住功能和经营功能。

　　四、晋江市W村农户“一户多宅”形成的现实原因

　　通过分析,可发现晋江市W村农户“一户多宅”的原因,大体可以归纳为:“建新不拆旧”、继承父辈遗产、经营用地改用为宅基地、村内流转、没有分户。

　　(一)“建新不拆旧”

　　该户有两处旧宅基地(祖屋和自留地上建造的石头房),随后在经营性用地上建造新房居住,并在征地补偿中获得三块新宅基地,新房建好, 旧房并未腾退旧宅基地, 形成 “建新不拆旧”。 该户在经营性用地上建住房,尽管没有合法手续和证书, 但是经过镇里默许并实际发挥着居住功能,也就是说该户异地迁建,建造了新的住房,居住需求在新的地块得到了满足,但是并没有腾退旧有的宅基地,形成“一户多宅”。关于农村村民审批宅基地的资格,在《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中都无明确规定。 2011 年福建省新修订的 《福建省农村村民住宅建设管理办法》 对省域内宅基地用地要求作出了相关规定, 第九条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地。 农村村民在原宅基地之外申请新建住宅的, 其原有的空闲宅基地由村委会或村集体经济组织收回,并结合村庄土地整理,重新规划后统一安排使用。 ”该办法详细规定了村民建房申请和审批条件。 也就是说,在地方性法规中,明确要求建新拆旧。

　　在对晋江385 户农民的实际调查走访中,我们发现, 申请新宅基地后打算将旧宅基地退出的意愿并不强, 打算将旧宅基地退还给村集体的占44.94%,没有打算将旧宅基地退还给村集体的占55.06%。

　　(二)继承父辈遗产

　　父亲在祖辈住房里有一部分产权。 祖屋依然保留,归父亲的兄弟们共同所有,这处宅基地的存在也是形成该户“一户多宅”的原因。

　　新中国成立以后,自1962 年国家提出“宅基地”概念至今,宅基地使用经历了三个占有阶段(见表1,下页)。 改革开放以前是宅基地的第一次占有阶段: 宅基地政策的核心内容是产权制度的确立,确立了农民宅基地的私有产权。 土地改革时期,实行农民土地所有制,农民获得了土地的所有权并由政府颁发土地所有证, 宅基地作为农民私有土地的一部分,受到平等、合法保护。 在社会主义改造时期,宅基地的私有产权是相对的:初级合作社阶段,房屋农民私有;人民公社时期,提出“宅基地”概念,宅基地产权与房屋产权分离,宅基地所有权归集体,宅基地使用权和房屋所有权归农民。 改革开放以后是宅基地的第二次占有阶段: 宅基地的产权延续改革开放前形成的“三权分离”,宅基地政策的核心内容是完善管理制度。 这一阶段宅基地利用的主要矛盾是新宅基地的取得和宅基地使用权的认定,相关政策对宅基地的申请、审批、继承、处置、管制作了详细规定。 第三次占有阶段是20世纪90 年代末至今,这一阶段宅基地利用的主要矛盾是房子的翻建, 宅基地政策的核心内容是宅基地利用管制。

　　表1 宅基地利用及政策变迁的阶段性特征

　　改革开放以后宅基地利用中已经出现继承问题。 关于宅基地继承问题,早在1989 年《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》中就指出“通过房屋继承取得的宅基地,继承者拥有使用权”。 按照我国法律规定,宅基地使用和房屋所有权是无偿、无期限的,可以作为遗产继承给子代, 子代便拥有了父辈宅基地的使用权和房屋的所有权。 与此同时,若子代户籍也隶属于该集体经济组织, 子代在分户时可向村集体提出申请, 经审批后划得一块宅基地另立门户[10],这样在客观上就形成子代拥有两处宅基地使用权和房屋所有权,也就造成了“一户多宅”。

　　(三)经营用地改用为宅基地

　　晋江市农村的一大特点是乡镇企业发达,农业经营在家庭收入中所占的比重较低, 而支撑乡镇企业发展的则是集体经营性建设用地。曾某农户的父亲是晋江农民积极创办二三产业的代表,在20 世纪80 年代开办工厂,土地来源是农地转用, 这是符合当时国家集体转用政策的,90 年代向村集体购买土地也获得了村里批准,并拥有经营性建设用地使用权。 2005 年以后, 父亲在经过几次征收后剩余的经营性建设用地上建住房, 就是典型的经营用地改用为宅基地(由于历史原因,该处宅基地一直没有合法身份)。 该处经营用地紧邻福厦高速和县道,临街区位优势明显, 是激励该户建造房屋的重要利益驱动。 这一情况不是个案,代表了晋江市农村房屋建造的一类普遍性情况, 即商业价值驱动。 从该农户目前拥有的唯一一处具备居住功能的宅基地和房屋的用途来看,既有自住,又有出租, 这种利用模式也是晋江市宅基地上房屋兼具经营和居住功能的特点的一个典型反映。

　　由于交通比邻优势和商业价值, 许多农民将经营性建设用地私下转为宅基地建房使用,在建成的沿路房屋内长期居住, 并将其中一部分出租出售, 使经营性用地变为居住用地是形成“一户多宅”的原因之一。

　　(四)村内流转

　　曾某农户的父亲占有的建设用地除继承、征地补偿外,主要是通过本村内部买卖获得,但是该户买卖的并非是宅基地本身, 而是经营性建设用地。 尽管该户没有涉及宅基地转让,但是在调查中,发现该村近3 年有12 块宅基地发生转让,并且都是私下买卖,没有正式变更登记,没有通过村委会批准,转让价格较低,仅为100元/平方米,转让后的用途都是工商业经营。

　　关于宅基地转让, 国家政策经历了转让管制和资格管制两个阶段(见表2,下页)。 在转让管制阶段(1962~1982 年), 明确规定宅基地不能转让,但是房屋可以买卖或租赁,宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。 在资格管制阶段(1983 年至今),权利结构上继续坚持房屋农民所有,农民对房屋拥有买卖、出租、抵押、转让等权利,但是由于实行”一户一宅”,农民将房屋转让后,不能再申请和获得宅基地。

　　由此可见,在宅基地的权利关系中,农民只拥有占有权和使用权,没有所有权、处分权和收益权,尽管农户对房屋有所有权,可以转让,转让时地随房走,但是农民把房屋转让后,不能申请新的宅基地。

　　表2 关于宅基地转让的政策变迁及阶段性特征

　　(五)没有分户

　　该户共有15 名家庭成员。 按照相关规定,该户三个儿子具备分户的条件。 晋江市每户2.97 人, W村户籍户数为413,户籍人口1552人,平均每户3.76 人,该户户籍人数远超过该地区平均情况。 由于没有分户、户籍人数多也是形成“一户多宅”的形因之一。

　　五、“一户多宅”的解决对策

　　2015 年中央经济工作会议指出, “ 改革政策要实,要加大力度推动改革落地”,并鼓励“把握好改革试点, 加强统筹协调, 调动地方积极性,允许地方进行差别化探索,发挥基层首创精神”,这为当下正在实施的地方土地制度试点改革提供了敢想敢干的氛围。 以此为契机,“一户多宅” 问题的解决应从重构产权关系和完善配套政策两方面发力。

　　(一)农村宅基地确权发证

　　解决“一户多宅”的有效手段是明确产权。明确宅基地权属能保护现有宅基地权利人合法权益,能剔除不符合政策的宅基地占有,有助于实现宅基地流转和退出。 这就需要进行地籍调查工作,规范完成农村宅基地确权登记发证。 在确权登记发证过程中,应进行全面的调查登记,并区分情况进行登记发证。 在登记发证过程中,应区分情况处理:

　　第一,区分是否违规。 对于符合村庄建设规划和土地利用总体规划, 面积不超过所在省(区、市)的用地指标限制,依法进行处罚后,办理土地登记手续; 对于不符合规划或用地标准超过所在省(区、市)规定的,不予办理土地登记,责令自行拆除。[!--empirenews.page--]

　　第二,区分形成原因。 继承的宅基地可以登记, 受理这类土地登记时可以在土地使用证记事栏中加盖“遗产继承”字样。 建新不拆旧的,发放书面通知要求拆除旧房领取新房土地使用证,必要时可以依法向人民法院申请拆除。 私下转让或买卖宅基地的,区别对待,符合安排宅基地条件的, 按法律法规规定先办理房产变更登记再办理土地变更登记;不符合条件的“只登记造册,不发证书”[11]。

　　第三,区分占地时间节点。 超标准建房造成“一户多宅”的,系1982 年 《村镇建房用地管理条例》 实施前建房超占但至今未扩大用地面积的, 直接按现有实际使用面积进行登记;1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987 年《土地管理法 》实施时止,超过规定的面积标准的, 超过部分已按当时国家和地方有关规定处理的,按实际使用面积进行登记。 对1987 年《土地管理法》实施后,超过规定的面积标准的,按照实际批准面积进行登记。 超标部分在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明, 待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,再按相关规定处理。

　　(二)明确“户”的概念

　　申请宅基地是以户为单位作为前置条件,而现有法律对“一户”的概念模糊,没有作深入的解释和扩展。 是以公安系统的户口登记簿一个为一户呢,还是以婚姻关系中的夫妻为一户,抑或以产权人为一户?今后《土地管理法》修订时应予以明确。 有学者认为, 申请农村宅基地“一户”的概念,不等于也不应该等于户口簿的“一户”概念,户籍上的一户,有一人的一户,二人的一户,三人及以上的一户,但申请宅基地的“一户”,应该是具备申请宅基地基本条件的 “一户”。 户在本质上是一个家庭,这个家庭是自然人的联合,自然人因血缘、婚姻等关系而共同生活居住在一处,具备申请宅基地基本条件的“一户”是一个完整的基本家庭单位(元)的“一户”,根据子女结婚独立门户的传统文化和既往结婚分户可以申请宅基地的政策, 对户的标准的界定,应以夫妻婚姻关系为一户。

　　(三)有合法产权的“一户多宅”的解决办法

　　1.建立宅基地集体内部流转机制

　　开放宅基地使用权转让,既有法律基础,又有现实基础,更有政策环境。 《物权法》将宅基地列为用益物权, 中央政策文件一再强调保证农民宅基地用益物权。 用益物权包括占有权、使用权和收益权,而宅基地只在法律上予以“占有权和使用权” 的赋权, 宅基地使用权不能单独流转,宅基地基本上只有居住功能,少了用益物权中的“收益权”一项。 国家对于农民住房财产权问题上从来没有争议, 一直坚持农村房屋由农民所有,而且农民对房屋可以买卖、出租、赠与、抵押、继承、转让等,由于房屋与宅基地存在实物上的不可分割, 在住房转让的过程中宅基地使用权和房屋所有权是打通的, 农村宅基地使用权可以随农房所有权的转移而转移, 宅基地使用权实际发生着流转。 开放宅基地使用权转让是大势所趋。

　　宅基地使用权转让的开放, 须考虑各种风险,不能进入完全开放的另一个极端,应该进行限制、有条件地开放。 第一,宅基地流转必须在本集体内部,继续严格执行“农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的规定,避免出现逆城市化现象和拉美国家的“贫民窟”现象。 宅基地涉及户籍管理、居住功能,不能允许非本集体经济组织之间的宅基地流转。 第二,宅基地流转的原则。房地的流转遵循自愿、合法原则,要尊重农民意愿, 不能采取强制手段逼迫农民进行房地的转让。第三,宅基地流出、流入的主体。流出方必须具有两处以上的宅基地,或已在城镇落户,或随子女生活的老年农民且自己有宅基地, 流转不损害其居住条件;根据“一户一宅”的要求,受让、 承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。 第四,流转的管理。 宅基地的流转应当经过集体经济组织的同意; 基层政府机关应当进行必要的指导, 使农村集体的房地流转市场良性运转。

　　2.建立宅基地自愿有偿退出机制

　　解决“一户多宅”问题的目的是使闲置的宅基地退出, 这就必须要建立宅基地的有偿退出机制。 为此,应把握好几个关键点:第一,宅基地的退出应当遵循自愿、有偿原则。 不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户条件, 不得在退出过程中压价、克扣农民的补偿费用,侵害农民权益。 第二,有偿退出的宅基地必须有合法的产权。 “合法”在现实认定中要区分情况:对于有合法产权的宅基地在退出时进行补偿; 对于不合法的不属于有偿退出范畴; 对于因历史原因形成超标占用和“一户多宅”的,以及非集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地,退出前先遵照有偿使用原则管理,补交有偿使用费后认定为合法产权, 再纳入有偿退出范畴; 对于由于历史客观原因造成的没有合法产权的宅基地,首先对产权进行认定,如果符合条件的确权登记,纳入有偿退出范畴。 第三,建立宅基地退出的补贴与补偿机制, 确保农民退出宅基地的收益。 农户退出宅基地使用权后,可以获得货币补贴、养老生活补助,或获得进入城镇购买经济适用房、公租房、保障性住房的优惠,以及获得城镇医疗、社保优惠等。[14]第四,集体经济组织回购宅基地价格由集体经济组织与宅基地使用权人协商确定。

　　3. 落实宅基地“拆旧建新”

　　对于不及时拆除或退出旧宅基地的, 应当严格执行政策规定,动用行政权力,由集体经济组织和基层土地管理部门督促使用人拆除,具体办法有:第一,在确权登记发证工作中,以拆除退出旧房作为领取新房产权证书的条件,否则,退出新宅基地。 第二,收取拆旧押金,在房屋拆除后,及时退还拆旧押金。 第三,村干部以身作则,带头落实建新拆旧。 第四,集体可以在划定地块后, 要求村民拆除旧房并交回原宅基地后,方可在新宅基地上动工建设,集体经济组织可以采取周转用地方法解决建房户在建房期间无房可住的问题,周转用地实行“先增后减,增减挂钩,到期归还”。 第五,对于农民住宅用地“拆旧建新”工作的实施,借鉴 “增减挂钩”的经验,预下达一定的用地计划周转指标,引导农民在规划预留区建房,同时逐步复垦旧村庄用地,归还建新区占用的用地计划指标。

　　针对村民在取得宅基地使用权后没有立即建造房屋的, 应通过政策规定宅基地使用权的取得与建造房屋之间的期限。 一是明确规定宅基地使用权取得后到房屋动工建设之前的时间, 二是明确规定房屋动工建设到房屋建设完成之间的期限。

　　( 四) 没有合法产权的 “ 一户多宅” 的解决办法

　　1.建立宅基地流转有偿使用制度

　　针对因历史原因造成的没有合法产权的“一户多宅”,需要在地籍调查环节进行排查,区分“一户多宅”是否符合政策,分情况处理:对于产权获得途径合法、符合村庄整理布局、符合当时村庄建设规划和土地利用总体规划、 没有颁发产权证书系土地管理部门客观原因、 用地面积不超过各时期所在省(区、市)的用地指标限制的,补办相关的用地手续后进行登记发证。 对于因历史造成的超标准占用宅基地、未批先建,以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 在对其违法行为进行处理(罚款)后,规定面积内实行无偿取得,超出部分实行有偿使用。

　　有偿使用制度的建立应注意如下方面:第一,有偿使用的适用范围。 对于因历史原因造成的超标准占用宅基地和“一户多宅”,通过有偿使用解决; 对于违法占地和违建房屋原则上不适用有偿使用制度,应该拆除取缔,但是对于超过用地面积标准不是很大的“一户多宅”的宅基地,只要符合村庄规划,在对其违法行为进行处理(罚款)后,可以纳入有偿使用范围,由村集体收取超占的宅基地使用费。 第二,有偿使用可以参照城市划拨土地入市补交土地出让金的做法,农户买入宅基地的产权。 第三,明确有偿使用标准,宅基地区位不同,价格就不一样,有偿使用标准可以参照省(区、市)征地补偿标准,结合有偿使用年限、 宅基地区位及集体土地基准地价等情况来制定。

　　2.严格拆除取缔

　　对于不符合规划或超过面积过大的、 私自圈占土地建房的,不予办理土地登记,责令自行拆除。 对于房屋已经建成实际发挥居住功能的住房,进行处罚,并进行登记,只保留其房屋的使用权,不登记宅基地使用权,宅基地使用权由村委会或村内组织依法合理行使。 待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,再按相关规定处理。

　　(五)开展农村居民点整治

　　合理规划村庄土地利用, 在符合土地利用总体规划、乡镇规划、村庄规划的基础上,编制宅基地整理规划。 建立闲置宅基地的盘活机制,村庄内部退出的闲置宅基地实行统一规划改造、统筹使用或复耕还田。 第一,预留一定面积用于宅基地再分配,对尚可继续使用的旧房,可推行调剂制度,调剂给鳏寡老人和贫困户使用,减少新建房占用土地的压力, 或者对符合宅基地申请条件购买闲置住宅的农户, 给予一定的补贴。 第二,通过土地整治后在县域范围内统筹使用,用于统筹城镇化建设用地指标,为城镇化提供支撑。 第三,开展复垦项目,复耕还田。 第四,探索市场机制,整理出来的农村建设用地,在符合规划、 满足农民建房及新农村建设所需公益事业用地的基础上, 允许村集体开展农村宅基地有偿竞价选位。 允许由国家统一征收转为国有建设用地, 有关出让收入全额返还村集体,合理分配宅基地盘活产生的经济利益。

　　此外, 完善宅基地管理制度是推动改革必不可少的措施。 应通过信息化建设、责任巡查、责任追究等制度,强化土地管理部门的职能。 改革宅基地审批管理制度, 明确各级主管部门的审批权限,建立审批报备制度,建设宅基地审批信息系统平台,探索建立集体土地(宅基地)评估体系。 通过规范农村集体经济组织的设置与运行,发挥村民自治组织和村委会的监督作用,制定农村集体经济组织收益分配及资产运作管理办法等措施, 落实集体内部管理和监督制度。