三权分置是在农村新一轮土地制度改革进程中，应运而生的新的农村土地权利体系。三权分置是农村集体土地有序流转的重要基础，也是农村集体土地高效运营的目标选择和制度安排。本文拟就建立农村集体土地三权分置制度的法治问题展开探讨，以请教于大家。

集体土地三权分置

　　一、农村集体土地三权分置制度的基本内涵

　　农村集体土地三权分置制度具有特定的法律内涵。从中共中央、国务院提出“三权分置”的理念，到纳入农村土地制度改革试点区的试点实践，到理论界、法学界、立法机关深入探讨如何构建三权分置的权利体系，再经过对实践过程的悉心总结、对实践经验的理论提炼，最后上升到建立三权分置制度的新高度，确实经历了过一个完整地从理论到实践、再从实践到理论的循环往复过程。关于农村土地承包经营权的概念，《中华人民共和国民法通则》第27条使用的是“农村承包经营户”[1]，第80条使用的是“承包经营权”[2]，两者的使用呈现法律保护的一致性。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第11章的标题是“土地承包经营权”，第127条明确规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。”[3]《物权法》将农村集体土地承包经营权的性质，界定为物权中的“用益物权”，使农户的土地经营权由债权转变成为物权，为农民土地经营权的自由流转提供了法律依据。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，首次提出农村土地承包经营权的“所有权、承包权、经营权三权分置”[4]，在稳定农民集体土地所有权、农户承包经营权不变的基础上，构建并设立“农村集体土地经营权”。三权分置的制度安排，既较好地继承了家庭联产承包责任制“两权分离”的精髓，又成功地实现了农民集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享。从立法的角度讲，三权分置制度就是在稳定农户土地承包权的基础上，将土地承包经营权的占有、使用和收益权从中分离出去，形成一个新的、独立的“土地经营权”(新的用益物权)，以利于把农民承包地这块沉睡资产变成为可以增值的资本。从权利体系的角度讲，农民土地承包经营权并不因“经营权”的分离而消灭，土地经营权到期后，土地承包经营权人的权能自动恢复。但是在这之前，土地承包权和宅基地使用权既不能变现又不能退出，就像绳索一样把老实本分农民的脚手捆绑了起来。实行三权分置制度后，进城务工或者准备进城落户的农民，可将土地经营权转让给他人(有偿退出)，自己继续保留对集体土地的承包权;那些愿意进行土地经营的种粮大户和种田能手，则可因之而获得土地权利带来的丰厚利润。我国现行法律只确认了农村集体土地所有权、土地承包经营权，“土地经营权”还有待修改法律予以确认。笔者建议立法机关在修改《农村土地承包法》的时候，专门增设“土地经营权”一章，完整确认三权分置制度的法律地位。自从三权分置试点以来，农民的土地权利才第一次真正成为完整的权利，初步促成农村土地权利的自由流转，有效地避免了土地撂荒和土地碎片化的状况。从三权分置制度立法价值的角度看，它确实显现了引导农村土地依法合理流转，发展多种形式适度规模经营的作用。但需要强调指出的是农民土地经营权，应当属于物权而不是债权，否则土地经营权就不能够依法转让、抵押、处置和担保。不可否认农民土地经营权可抵押、可担保，是中共中央、国务院推动土地流转上的一个新突破。农民土地经营权抵押、担保的定价，需要由农户、土地经营权人、金融机构各方市场主体共同参与协商，最终还得由土地市场起决定性的作用。政府在这里的作用主要是制定政策、监测市场，既防范少数人投机、欺诈等金融风险，又对农民合作社、种粮大户、家庭农场等新型经营主体予以政策上的扶持。试点是行之有效的工作方式和改革方式之一，一些重大的改革政策出台都离不开试点。2015年12月举行的第十二届全国人大常委会第十八次会议，就审议通过国务院授权在232个县进行农民承包土地经营权抵押改革试点，在59个县开展农民住房所有权抵押改革试点，为在全国依法、审慎、稳妥推进“两权”改革探路[5]。为消除改革试点可能遇到的制度性障碍，国务院提请人大常委会批准，对上述试点县暂停实施《物权法》、《担保法》，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民宅基地管理制度的规定，目的就是要保证最终拿出一份能够在全国推行的“两权”改革的可行性报告。

　　农村集体土地三权分置权利体系是土地立法的新视点。中共十八届三中全会、四中全会提出将农民集体所有的土地承包权与经营权分置，建立农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的权利体系和运作模式。中共中央、国务院对三权分置的内容简括而完整地表述为：“落实集体所有权，稳定农户承包权、放活土地经营权”[6]。中央政府对“三权”的要求不尽相同：“集体所有权”是核心必须落实，“农户承包权”是关键必须稳定，“土地经营权”是落脚点必须放开搞活。构建三权分置权利体系的出发点，是要通过设置新的土地经营权，引入第三方以规模化经营方式搞活“三块地”(农民承包地、集体建设用地和农村宅基地)，解决“二轮承包”以来农民耕地条块分割小型化造成的农业低效问题。已有学者尖锐地指出，从农村土地承包经营权当中，分离出“农户承包权”和“土地经营权”两项权能，尽管有利于塑造新型的农业经营主体，但是绝不能通过立法使之变成为新型的财产权利，“三权分置”不符合基本的法学原理。在新构建的“三权”权利体系中，除了土地所有权是法律概念之外，严格地说土地承包权和经营权都不是法律用语。从立法的视角看，土地经营权不是一个独立的民事权利，不仅在土地所有权中含有经营权，而且在土地承包经营权中也包括经营权，因而“三权分置”的表述存在着法学上的逻辑悖论[7]。还有学者提出，将土地承包经营权改称为“承包权”，把拟设置的“土地经营权”称为“经营权”欠妥，妨碍了《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第3条、第4条有关“农村土地承包经营制度”“长期稳定”[8]的法律规定，建议另外创设新的概念，如土地“耕作经营权”、“耕作权”。还有学者认为，中共中央、国务院颁发的文件提出“经营权”，并不是作为一个法律概念使用的，目的在于指明农村集体土地制度改革的方向[9]。笔者认为，三权分置的立法构想值得肯定，不失为农村土地制度改革的一个新思路。法律条文上“有的”或者“没有的”东西，从来就不是一成不变的，实践中的成功经验和做法可以经过提炼上升为法条。众所周知，在中共十一届三中全会之前的计划经济时代，由于农村根本不存在农民群众创造“家庭联产承包责任制”的基础和条件，自然也就没有法律规定上的农村“土地承包经营权”[10]。即使在实行家庭联产承包责任制阶段，也没有建立起有别于传统集体所有制的新型产权制度，产权制度一个异常重要的属性和特点就是显著的排他性。如果农民集体所有的土地产权始终不明晰，那么，土地流转的市场机制就必然失灵。从全国农村土地改革试点示范区的实践来看，三权分置权利体系是农村土地制度改革立法的一个新视点。它不仅解决了农村集体耕地条块分割小型化，有悖于推广科学种田和农业机械化的问题，而且促使土地资源要素在更大的范围内实现优化配置，提升了土地的产出率、劳动生产率和资源利用率，取得了农村耕地规模化经营的经济效益和社会效益。

　　建立农村集体土地三权分置制度需要破解法理认知误区。土地承包经营权制度改革的基本目标，是要建立三权分置的权利制度，坚持集体所有制不动摇，稳定农户承包权长久不变，创新土地流转方式，实现耕地规模化经营。为此，就要从立法上对“三权”的内涵做出清晰的界定，明确集体土地所有权的要害是处置权，农户土地承包经营权的核心是财产权，土地经营权的关键是收益权。三权分置的创新价值在于优化土地资源配置，依法实现“农地农民有、农地农业用”，保障土地产出率的提升和经营者劳动效益的提高。但是，在三权分置制度建设的过程中，需要从思维定式上突破三个法理认知问题：(1)在对农民集体所有权认知的问题上，随着城镇化的快速推进，不少农村户籍的农民进城落户，但是仍然保留着原有承包地的“地权”;农村农民的“成员权”资格基本固化，无论家庭人口增减多少，均改变不了已经固化的家庭成员比例;无论男子到外地就业、女子出嫁离村，还是老人百年离世，均与固化了的“成员权”资格无关;居住在农村的其他居民，无论居住多久都不可能成为该集体的成员。(2)在对土地承包经营权认知的问题上，有关农村土地承包经营权的相关法律规定，农民的土地承包经营权长久不变。农民集体和集体成员之间的法律关系，源自于农民入社形成的农民集体以及集体土地所有权;农民入社后尽管土地归集体所有，但是土地主人的身份始终没有变。几十年过去了，农村土地集体所有与农民土地承包经营权的派生性是绝然不同的，即是说农民集体的权利高于承包者个人的权利，笼统地讲农民“土地承包经营权长久不变”于理不合。(3)在如何建立土地经营权认知的问题上，自改革开放以来实际上有两种被法律认可的土地经营权：一是租赁权型的土地经营权，承租人依据租赁合同占有土地经营，无须进行任何不动产登记，也不允许将土地独立转让或设置抵押;二是农民依法将承包地的承包经营权入股组建农业合作社，由农业合作社取得土地经营权。按照现行中央政府的政策规定，土地经营权可以依法转让、抵押。然而这种物权化的土地经营权，在我国法律规定和现实生活中还不存在[11]。上述这些纠缠不清的矛盾与法理认知问题，如果得不到法律论证和规定，或者得不到应有的司法解释予以规范，势必要影响到三权分置运作模式的顺利推进，延缓农村土地制度改革的实际进程。

　　二、建立农村集体土地三权分置制度的实践困惑

　　农民集体所有权不清晰是建立三权分置制度的体制性障碍。现行的《土地管理法》把“村农民集体所有”，作为农村土地的基本形式予以规定;把“村民小组集体所有”和“乡镇农民集体所有”，作为农村土地的例外形式予以规定。在农民依法享有的集体土地所有权里，理应包括对土地的占有、使用、收益和处分的权能。然而现行法律对“农民集体所有权”的规定很不清晰，主要反映在两个方面：一是农民在集体土地所有权中的主体地位不清晰;二是农民集体土地所有权缺失收益权和处分权的制度性安排。从所有权主体地位不清晰方面看，尽管法律对“农民集体”所有权主体作了规定，但是，对构成“农民集体”的“成员权”没有规定，使得农村集体土地主人“农民”主体地位虚化，导致农民集体资产出现“人人所有、人人无份”的尴尬局面。村民小组的集体土地实际上是由村委会行使主权发包的，因而在农村土地所有权确权颁证过程中，有些地方担心土地被确权颁证后影响政府征地，故将本应发给村民小组的农民土地所有权证书发给了村委会，没有落实到真正代表农民切身利益的村民小组手里。只有依法明晰“农民”在土地所有权中的主体地位，将农民集体所有权主体归位“村民小组”，才算明晰了农户承包经营权、农民宅基地使用权、集体建设用地使用权。对行政村和村民小组的农民集体土地，应当依法由农民集体成员选举产生信得过的代表来行使所有权，不能继续由村支书、村长行使所有权;对乡镇的集体土地所有权，可以考虑在条件成熟后进行国有化处理。农民承包地流转是深化农村土地制度改革的突破口，有些地方领导总是习惯于、热衷于为农民当家作主，擅自集中农户承包地对外招商引资，搞劳民生财的土地规模流转，致使土地受让方“毁约弃耕”、土地承包方“违约退耕”同时发生。譬如，2015年河北省就发生上千亩流转地“毁约弃耕”[12]的问题，再次引发社会舆论对土地流转的质疑。原有农民集体土地处置的法律和制度安排，都规定农民集体土地所有权的行使，需要经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，这在事实上混淆了“村民”(“村民”不一定都是“农民”)和“集体成员”的不同身份。建议在修改《土地管理法》和《农村土地承包法》的时候，将类似法律规定修改为“农民集体土地所有权的行使，应当由农民集体会议2/3以上成员或者2/3以上集体成员代表同意。”与此同时，还要通过立法对农民集体成员资格的获得与丧失做出规定，统筹解决农村大量新出生人口、婚嫁妇女、收养子女、合法移民，以及正常死亡人员、大学生、进城就业人员的“集体成员权”资格获取与丧失的问题。从收益权和处分权缺失方面看，农民集体土地中的建设用地使用权，并不能像城镇国有土地使用权那样同地、同权、同价在市场上自由交易，只有当集体土地被政府征收为国有土地后才能够进入市场交易;农民的承包地被征收之后，补偿标准农民无权过问、补偿款不能足额到位，多被基层政府层层截留或者被村干部挥霍殆尽。任何组织和个人都不应当随意侵犯、剥夺农民的土地权益，如果这些涉及农民切身利益的问题长期得不到解决，那么，三权分置也好，维护农民土地权益也罢，统统将陷入可望而不可即的空谈。[!--empirenews.page--]

　　农民土地使用权不规范是建立三权分置制度的机制性障碍。农民土地使用权不规范主要体现在如下三个方面：(1)农民集体土地使用权种类不清晰。农民集体土地使用权的不同种类，是在不同的部门法中予以规定的，因而从整体看显得凌乱不堪、彼此交叉重叠。概括地说，农民集体土地使用权的类型，主要有土地承包经营权、林地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山自留地使用权、四荒地使用权、滩涂使用权、农民宅基地使用权、集体建设用地使用权。下一步应当依据《物权法》的原则，对农民集体土地使用权进行梳理归类，可将其划分为集体农地使用权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权三大类。(2)农民集体土地使用权内容不明确。如果农民集体土地使用权的内容长期不明确，农民集体土地就只有等待政府征收后才能流转的唯一出路;进城农民将无法获得扩大再生产的土地资本;农民土地承包经营权除了招标、拍卖外不得抵押;农村集体建设用地不能同城市建设用地一样合法流转;农民宅基地使用权也无法转让和抵押。应当通过修改相关法律的途径，赋予农民有保障的集体土地使用权，允许其在法律规定的范围内转让、出租和抵押。(3)农民集体土地使用权期限不具体。现行法律对农民土地承包期限的规定是：耕地为30年、草地为30—50年、林地为30—70年。法律对农民宅基地使用权、自留山自留地使用权以及集体建设用地使用权的使用期限，没有做出具体的规定。在涉及农村土地使用权期限的法律修改时，应当按照“农民土地承包关系永久不变”的立法原则，适时延长农用地使用权期限、确定固定的续期制度安排、确保土地使用权长期稳定不变;要依法规定农民宅基地无期限的使用权，一旦农民宅基地发生合法流转，可依集体建设用地使用权的规定确定期限;对集体建设用地使用权期限的规定，应当参照国有建设用地使用权期限制度安排做出相应的规定，确保农民集体土地所有权和使用权法律关系的长期稳定[13]。与此同时，还要依法建立农村产权交易规则，形成统一的土地产权交易市场和政策体系，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股;要加强农村土地产权交易服务体系建设，依法建立农村土地产权抵押融资评估、法律咨询等中介组织，保障农村土地产权交易组织化、市场化和有序化。农村土地改革的领头雁安徽省发布《关于加强农村宅基地管理工作的通知》，推进农民住房户有所居在不同区域的实现形式，鼓励村集体按照村庄规划为农村居民集中修建新居;建立宅基地所有权调换制度，在明晰产权、尊重村民小组和村民本人意愿的前提下，可以在村民小组之间调剂宅基地。《通知》要求市、县人民政府设立农村宅基地退出基金，鼓励住户自愿退出多余的宅基地;对退出因历史原因多占的宅基地，应当给予适当经济补偿。农村居民退出宅基地复垦为耕地的，原使用该宗地的农户有优先承包经营权[14]。安徽省金寨县出台《农村产权流转交易实施意见及管理办法》，提出农村土地承包经营权、集体“四荒地”的使用权、林地使用权、林木所有权、农业类知识产权、依法可以交易的农村房屋所有权等10类农村产权可入市，采取选择协议转出、招投标和拍卖等方式进行交易[15]。国家立法机关要在总结各地试点经验的基础上，修改《土地管理法》的有关规定，为农村集体经营性建设用地平等交易提供法律支撑;修改《物权法》和《担保法》有关条款，制定全国统一的农村集体经营性建设用地流转的法律法规，为维护农村集体经营性建设用地交易秩序提供私法支持。

　　农民土地承包关系不稳定是建立三权分置制度的结构性障碍。建立农民承包土地合法流转与集中制度的方向，就是要明晰集体土地所有权、稳定农户承包权、放手搞活经营权。农户是农村承包地流转的真实主体，承包地是否流转?以何种方式流转?所有这些都要遵循农民的真实意愿，按照自愿、有偿、依法、规范的原则进行，任何组织和个人都无权强迫或阻碍农民土地流转自主行为。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，我国目前规范农民土地承包经营权流转的法律，主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》。在利益格局复杂、社会诉求多元的情况下，政府主要职责之一就是要建立一个公平公正的博弈环境。为此各级地方政府要依法做好土地流转的服务工作，如建立健全土地流转的价格形成与指导机制，为土地流转双方提供公平交易平台和决策依据。在这个方面，安徽省人民政府又走在了改革试点的前列。譬如，2015年11月3日安徽省出台《关于开展农民土地股份合作社试点工作的指导意见》，引导全省农民在集体经济组织内部，尝试有偿转让土地承包经营权、集体资产收益分配权、农民宅基地使用权，力争到“十三五”结束时，实现全省农民土地股份合作社占种植业类型各级示范社30%左右[16]。建立三权分置制度的目的之一，是要通过土地流转培育新型农业经营主体，发展现代农业的适度规模经营。当然也不是规模越大越好，我国目前每个农业劳动力平均承担的耕地面积是0.4公顷。土地经营规模的大小，一定要与城镇化进程、农业经营者的经营能力、技术水平、社会化服务相适应。全国农村农民承包耕地的流转面积，截止2015年6月底达到4.3亿亩，占农民承包耕地总面积的32.3%，全国经营耕地面积在50亩以上的规模农户共有341万户，农民合作社和农民家庭农场等新型经营主体[17]，正在发挥引领农业竞争力不断增强、引领农业技术装备改造升级、引领农民土地持续增收的领头雁作用。

　　三、建立农村集体土地三权分置制度的法治保障

　　为明确“农民土地权利”建议制定出台《土地权利法》。赋予农民集体土地所有权、使用权以及其他土地权利的合法地位，是设立三权分置权利制度的初衷。三权分置的核心问题，是土地承包经营权的承包权和经营权如何分置问题。为此就要积极探索农村集体所有制有效的实现方式，建立适应农村实际情况的产权制度，维护农民土地承包关系长久不变，激励创新农民土地流转方式，依法保护土地流转双方的合法权益。当下亟需修改有关法律法规、制定出台《土地权利法》，规范农民以社区成员身份权与集体经济组织成员身份权的不同法律地位，赋予农民优先取得土地承包经营分配权的范围、方式和程序;赋予农民以宅基地使用权为基础的房屋财产完全独立的财产权主体地位，建议将农民宅基地使用权有效使用期界定为70年或者99年;确定农民房屋资产模式及补偿方式，产权人因正常死亡等法律事实产生的财产继承权，规定农民宅基地持有权依据“地随房走”的规则一并继承;建立农民土地被征土地价值评估、行政裁决与司法救济相协调的法律制度体系;建立农民土地被征用其生存权、发展权一揽子补偿制度;建立城乡基本公共服务标准一体化、服务水平相对均等化、服务体系规范化的制度体系。早在1987年中央政府就将贵州省湄潭县作为农村改革试验区，进行“增人不增地、减人不减地”的改革试点，以期将人口与土地承包关系固定化，在承包期内不再根据人口的变动频繁地调整土地承包关系，从制度上割断新增人口与土地增减的联系。可以说“增人不增地、减人不减地”的改革，是继中共十一届三中全会“农村包产到户”后的又一项重要制度安排。在一些重大改革急需突破常规时，需要在一些地方或领域先行改革试点，以期在总结经验的基础上予以推行。自国务院选定在贵州省湄潭县进行改革试点28年来，全国新增人口12万多人，约占总人口的26%左右，中央政府始终坚持农民与土地承包关系长久不变，实践证明这是一项保障农村长久稳定的制度安排[18]。需要指出的是这里所说的“长久不变”，不只是指“增人不增地、减人不减地”制度本身不变，更主要的是指农民与所承包的土地关系不变，农民对所承包土地拥有的物权长久不变。因而落实三权分置的制度安排，需要继续坚持“增人不增地、减人不减地”制度不动摇。国家还鼓励有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点，引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转[19]。鉴于《物权法》对土地权利的规定过于简单和模糊，不利于维护农民长久不变的土地承包关系，建议在制定《土地权利法》的时候，针对《物权法》不足之处予以补充，从法律上明确规定包括农民集体土地所有权、使用权在内的，涉及农民土地权利的类型与名称、权利的主体与客体、权利的获取与丧失等内容。

　　为规范“农村土地交易秩序”建议制定出台《不动产登记法》。为了解决长期以来有些农户承包地块面积不准确、宅基地面积不清楚等问题，第一步需要按照《物权法》规定，建立健全农民承包地、宅基地、房屋和附属生活设施的详细登记制度，颁发土地权和相应权属证书，确认农户对承包地的占有、使用、收益和处分等项权能，强化农民土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的物权保护。农民家庭不动产权属登记是为不动产物权交易，提供具有国家公信力支持的法律基础，必须由国家授权的登记机构统一办理;每宗土地的基本情况和权利归属，都必须一一地记载在土地登记簿上，这些登记资料就是日后查询土地价值和土地权利人的权威依据。通过详细的确权、登记和颁证程序，承包地经营权获得了“经营权证”，农民可以自愿入股从事合作化经营;农民宅基地使用权有了“使用权证”，宅基地上修建的房屋和附属生活设施有了“房产证”，农民在经商办企业缺钱的时候，可以拿这些权证到银行去做抵押贷款。第二步要制定出台《不动产登记法》，从法律上确认农民所属各类土地的权利，将这些具体的土地权利全面、准确、及时地载入不动产登记簿，促使《土地权利法》规定的各项土地权利，能够变成为农民群众看得见、摸得着的真实权利。建立健全农村土地确权登记颁证制度，既是深化农村土地制度改革的重大举措，也是调处农地纠纷、进行抵押担保的重要依据，更是创设三权分置制度的关键环节。为了有序推进农村土地承包经营权登记颁证工作，截止2015年底，全国已在22个省、2323个县的2.4万个乡镇、38.5万个行政村开展试点工作。在实测7亿亩农民承包耕地中，已完成对4.7亿亩耕地的确权登记颁证。与此同时，全国还在4.7万个行政村和5.7万个村民小组进行产权制度改革试点，已完成量化资产6578.1亿元，累计股金分红2255.9亿元[20]。也就是说，农村集体资产股份制改革试点在稳健推进。为了赋予农民承包地的用益物权，盘活农村长期沉积的土地资产，2015年8月国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求按照所有权、承包权和经营权三权分置的原则，以落实农村土地用益物权、赋予农民更多的财产权为出发点，稳妥、扎实、有序地推进“两权”抵押贷款改革，从赋予“两权”抵押融资功能、推进农村金融产品和服务方式创新、建立抵押物处置机制、完善改革配套措施、加大支持和协调配合力度五个方面进行综合试点，为深化农村金融改革创新以及盘活农村资源、资金、资产探索新经验、摸索新路径[21]。

　　为确保“农地流转不改变用途”建议强化对下乡工商企业的监管。农村土地承包经营权的客体是农业用地，人多地少是我国的基本国情。到2015年我国粮食总产量已实现12年连续增长，但由于种粮成本高及粮食品质缺乏竞争力，每年从国外进口粮食数量仍居高不下，必须对农民承包的耕地实行特殊保护。要严格执行《物权法》第128条、《农村土地承包法》第8条的规定：“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”[22]在“十三五”期间，需要继续坚持最严厉的耕地保护制度，严格实施土地利用总体规划，绝不允许任何组织和个人触碰耕地红线，不允许在种粮农地上搞非农建设，确保13亿多人口的粮食绝对安全。截至2014年6月全国土地流转面积达到3.8亿亩，其中流入工商企业的就有38647万亩，占了土地流转总面积的1/10。中央政府鼓励城市工商资本下乡，目的是让工商企业带着资金、技术，下乡带领农民开展科学种田、推广农业机械化和现代化，从事农业适度的规模化经营，让农民群众分享更多的土地红利。然而有些城市工商企业到农村大肆圈地，不是设法帮助农民增产增收，而是用资本绑架耕地资源，在耕地上种“房子”、搞非农建设[23]。各级政府必须严格工商企业准入门槛，防止少数工商企业凭借资本实力掠夺农村土地资源;界定工商资本与农民土地经营权相融合的范围、方式和程序，防止工商资本借土地流转为名变相囤积土地;建立健全对工商企业开发项目的审核，对工商资本的农业经营能力、流转承包耕地用途定期进行检查监督，严厉禁止工商企业擅自改变农业用途、污染生态环境的违法违规行为。要支持和鼓励建立以家庭农场为主体的农地流转机制，规范农民承包地向农业大户、农民专业合作社、农业企业和家庭农场流转的程序;建立农民土地承包经营权证评估、鉴定和认证体系，形成以土地承包经营股权为主导的财产权保护制度。福建省龙岩市政府2015年6月23日就曾下发文件，提出引导农村土地承包经营权有序流转，严格土地流转用途管制，严厉禁止借土地流转之名搞违法违规的非农建设;严厉禁止占用基本农田挖塘栽树以及其他毁坏种植条件的行为;严厉禁止在流转土地上修建高尔夫球场、度假村、私人会所等旅游服务设施[24]。各级政府必须加强对工商资本租赁农村土地的监督管理，依法限制工商资本在农村长时间、大面积地租赁农户的承包耕地，杜绝工商企业对租赁的耕地进行“非粮化”、“非农化”的开发。[!--empirenews.page--]

　　为加强“农村集体土地权利保护”建议制定出台《土地权利救济法》。依据“有损害必有救济”的法治原则，农民土地权益遭到不法侵害致使权利受损的，当事人或者利害关系人可依法请求法律救济，建议立法机关制定出台《土地权利救济法》。法律救济是依据法律方式或者类法律方式，对受害者实施的权利救济，其方式主要有司法救济、行政司法救济和仲裁救济三种。行政司法救济是以行政机关为救济主体，为受害人提供法律救济的方式，行政司法救济主要有行政复议和行政裁决两种形式。司法的本质是救济，法救济是国际公认的权威救济。对于那些采取行政司法救济方式解决不了的纠纷，就只有通过司法救济的方式予以解决。司法救济一般是在权利人的权利受到侵害后依法提起诉讼，属地人民法院按照一定的程序实施的权利救济。当下在土地经营权还没有得到法律认可的情况下，农村土地流转必然要受到《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律原有条款的限制，迫切需要制定出台《土地权利救济法》，对权益受损的当事人予以权利救济。譬如，用法律规定被征地农民的合法权利，设定被征地农民法定的拒绝征地权，以利于事前防止和限制征地权力的滥用。在被征地农民与征地机关因补偿标准发生争议时，应当规定征地机关依其主张的补偿标准计算补偿额并先行给付，然后再由征地机关为原告就征地补偿异议提起诉讼，以确定合理的补偿标准和额度。在土地权属登记发生错误时，权利人如何纠正土地登记簿的错误记载实行权利救济，除了《物权法》第19条规定权利人和利害关系人可申请“更正登记”和“异议登记”外，其他法律基本上没有做出规定。即使《物权法》第19条设有救济规定，但对于农民维权来说仍然是一件异常艰难的事情。因为《物权法》第19条没有规定登记机关接受申请“依职权自行更正”，“异议登记”必须在法定期限内由法院做出判决或裁定才可更正。另外，2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第58条规定，登记机关发现登记确有错误的，经人民政府批准后方可更正登记。再譬如，有些地方政府从“土地财政”需要出发，热衷于开发乃至炒作农村“三块地”，导致危机性的耕地流失、农民房屋无辜被拆毁、宅基地用途转换、支付给农民本来就少得可怜的补偿费被截留。在涉及农民住宅和附属生活设施拆迁救济的问题上，地方政府基本上集运动员和裁判员于一身，加之受政府本身利益诉求的驱使，一般很难做出有利于农民的公正裁决。即使正在探讨中的《土地权利法》，对农民的土地权利规定得再完美无缺，《不动产登记法》设计的不动产权利登记再细致，一旦在农民与政府之间发生土地权利纠纷的时候，如果得不到土地权利救济法的及时救济，对于弱势群体农民来说，所有的土地权益都将是不现实的权利。因而迫切需要国家立法机关尽快制定出台《土地权利救济法》，以便遭受侵害的农民能够通过权利救济的途径，使自己的合法权益免遭侵害，使遭受损害的土地权益、经济利益得到合理的补偿。