一、基本案情
被告人潘某因其孙子的医疗纠纷之事，不服某市中级人民法院判决而进行信访，2011年7月5日被告人潘某收到涉诉救助资金90000元后向某市中级人民法院书面承诺息诉罢访。2012年7月，被告人潘某因其用电问题与官路镇供电所发生纠纷，官路镇政府及供电部门明确告知其对用电纠纷一事应通过法律途径解决。之后，被告人潘某又以上述事由多次进京越级信访。2012年11月份至2013年4月份被告人潘某利用“十八大”、“两会”等重要会议召开之际，到官路镇政府要求解决其反映的问题，如不解决就要赴京上访为由，三次向镇政府工作人员索要现金共计1.8万元。
二、争议焦点
第一种意见认为潘某构成敲诈勒索罪。潘某不通过正常途径解决诉求，以不配合当地政府的接访任务相要挟，多次向工作人员索要钱财用于个人所需，索取公私财物，数额较大，因此构成敲诈勒索罪。
第二种意见认为，潘某的行为不构成敲诈勒索罪。敲诈
勒索罪针对的对象是具有“恐惧”这种情感的自然人，作为一个机构的各级政府不具备自然人人格，当然不会产生任何情感，不可能因为恐惧而交付财物给潘某，潘某的行为不符合敲诈勒索罪的构成要件。
三、评析意见
笔者同意第一种意见，潘某明知自己的越级上访行为会
给当地政府带来巨大的维稳压力，以此作为要挟，借机索要财物的行为，构成敲诈勒索罪。
(一)对敲诈勒索罪的犯罪对象分析
犯罪对象中包括了组织机构，而组织机构又包括了法人、非法人团体等。根据《民法通则》相关规定，有独立经费的机关具有法人资格。我国的各级政府自成立之日起即有独立经费，具有法人资格。
从刑法条文分析，刑法第二百七十条规定敲诈勒索罪是“敲诈勒索公私财物”，即包括私人财物和公共财物。由此可见，敲诈勒索行为的行为对象包括占有私人财产的个人和支配公共财物的国家机关、团体等。
耶林说，目的是全部法律的创造者。法律在适用过程中，应始终以法律精神和法律目的为指导。1敲诈勒索罪设立的目的是为了保护公私财产所有权，而各级政府作为公共财产的支配者，将其作为犯罪对象而予以保护也是符合立法精神和立法目的的。
因此，从法理方面评析，我国的各级政府机关属于法人，能够成为敲诈勒索罪的犯罪对象。
(二)对政府行为的分析
敲诈勒索罪(既遂)的基本结构是：对他人实行威胁(恐
吓)--对方产生恐惧心理--对方基于恐惧心理处分财产--行为人或者第三者取得财产--被害人遭受财产损失2。从敲诈勒索罪的基本结构出发进行分析，要构成敲诈勒索罪，必须是被恐吓的一方基于恐惧而交付财物给行为人。
我国的各级政府作为公权力机关，其构成主体仍然是广
大的公务人员，公务人员的工作保障了各级政府的有效运行。如前所说，各级政府作为非企业法人，自然不具有自然人的人格属性，其在法律意义上的权利义务主要是通过公务人员的公务行为来体现，而政府的公务人员、决策者是会产生恐惧心理的自然人。虽然信访制度设立的初衷是对政府行为的监督，是群众表达诉求的一种渠道，但是在当前维稳的大背景下，如果理想化地认为，持续性的要挟上访行为不会使政府公务人员心理上产生对于自己工作和前途的恐慌也是不合理的。在经过法定程序后，公务决策人员的意志即上升为政府的意志，其在处理上访问题时是履行职务的行为，代表的不是个人意志，而是政府的意志。所以，上访者胁迫公务人员时，公务人员的个人意识受到强制，当其个人意识通过既定程序上升为团体意识时，受胁迫的便是政府等公权机关3。
从敲诈勒索罪的基本机构来分析，普通的两者间的敲诈勒索犯罪，被胁迫者与财产的被害者是同一人。在要挟型上访行为中，存在着三角的敲诈勒索行为，即被胁迫者与财产的被害人不是同一人。非法上访人员实施胁迫行为-政府工作人员因非法上访行为会威胁自身的工作、前途而产生恐惧-政府工作人员因为恐惧而支付财物-公共财产遭受损失。因胁迫而产生恐惧心理并支付财物的是政府工作人员，遭受财产损失的是政府，被胁迫者和遭受财产损失的被害人分离，不是同一人。
因此，在要挟型上访行为中政府工作人员因为非法上访人员的要挟行为产生了恐惧心理，并因为恐惧心理而支付了财物，公共财产因此遭受损失。
四、处理要挟型上访行为的司法建议
当前我国社会处于转型期，各类矛盾凸显，类似潘某要
挟型上访行为在各地均有发生。司法实践中，对于类似行为处置，各地做法不尽相同，其刑法判决罪名主要集中在敲诈勒索、寻衅滋事等几个罪名。
(一)严格入罪标准
上访制度作为一种法律规定的权利救济途径，上访者为
了自己的正常合理诉求而申诉，是在行使法律赋予的权利。政府及相关部门应当按照相关规定，解决处理好问题，而不是动辄运用刑罚手段。刑法作为社会公平正义的最后一道防线，刑法不应该以所有的违法行为、所有的有责行为为当然的处罚对象，而应该将自己的处罚范围限制在迫不得已的必要限度以内，即刑法是为了维护社会秩序而不得不采取的必要手段4。在处理要挟型上访行为时，应该严格按照罪刑法定原则来认定是否构成犯罪，不能为了处置上访人而随意将上访行为入罪。
(二)完善上访处理制度
对于目前普遍存在的要挟型上访行为，可以从两个方面
来进一步完善信访制度：一是对现有的信访制度进行细化。对各种信访行为进行详细的分类，并设置不同的处置程序，对违反程序的上访行为规定相应的处罚措施并严格落实。二是进一步拓宽群众的诉求渠道，创新政府和群众之间的沟通方式，对于各级政府的不作为、慢作为、乱作为等严格追责。