通过一则最高院案例对征地补偿安置方案不满意的救济途径的分析
通过一则最高院案例对征地补偿安置方案不满意的救济途径的分析
【引入】
依照土地管理法的规定，征地时须发布征地决定公告、征地补偿安置方案公告，即所谓的征地两公告。其实这里有两类行为，即做出征收土地决定、作出补偿安置方案决定的行为，和将上述两个决定文件进行公告的行为。对于当事人来说，公告行为是一种告知行为，大多数法院认为该公告对当事人的权力义务不会产生实际影响，不具有可诉性。而征地补偿安置方案是针对大多数人的抽象行政行为，不是针对特定的某个人，同样不具有可诉性。经过司法实践的法阵，如今越来越多的法院认识到该征地补偿安置方案对当事人取得补偿安置利益至关重要，具有现实的重大的影响，应该赋予当事人救济权利。可以通过协调、行政复议、诉讼等途径维护自己的权益。今天结合一则最高院的案例来与大家分享自己的思考。
【案情简介】
2010年11月，长沙市雨花区人民政府作出征收黎托乡合丰村、川河村、平阳村、栗塘村集体土地的决定，刘某等人的承包地在征收范围内，后长沙市国土资源局雨花分局发布《征地补偿安置方案实施公告》， 刘某等人对补偿安置标准不满意。
【审理经过】
因为本案经历了协调、裁决、复议、诉讼等程序，比较复杂，我按照这个顺序介绍本案的审理经过。
1.向雨花区政府申请协调。
刘某因对补偿安置有异议向雨花区人民政府申请协调，请求就征地补偿安置标准进行协调并提高。因雨花区政府收到申请后没有处理，刘某等人遂提起行政诉讼。
2.对雨花区不予处理提起诉讼。
一审法院作出判决责令雨花区政府在判决生效之日起对刘某等人提出的协调请求依法予以处理。后区政府上诉，二审法院予以维持。
3.对雨花区作出的协调处理结果不服，向省政府提起裁决。
2015年7月，区政府组织召开征地补偿安置协调会后作出《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》，主要内容为经协调没有达成一致意见，刘某等人可以向批准征收土地的人民政府申请裁决。刘某等人遂向省人民政府申请裁决，省人民政府告知刘某向长沙市政府申请行政复议。后刘某等人便向长沙市政府申请行政复议，请求撤销雨花区政府批准的涉案征地补偿安置方案。
4.向长沙市政府提起撤销征地补偿安置方案的行政复议。
2016年4月27日，长沙市政府作出长政复决字（2016）第28号行政复议决定（以下简称28号复议决定），认为雨花区政府所作批准案涉征地补偿安置方案的行为并无不当，案涉征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，决定维持雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案。
5.就维持复议决定提起行政诉讼。
2016年5月4日，刘纯等人提起本案行政诉讼，请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定。
一审法院认为，征地补偿安置方案是长沙市国土资源局雨花区分局发布的，雨花区政府的批准行为是内部行为，原告起诉雨花区政府被告不适格，驳回刘某等人的诉讼。刘某不服提出上诉。
二审法院认为，针对维持复议决定提起的行政诉讼，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，但是本案，对刘某产生实际影响的仍是原行政行为，但是因为雨花区政府的批准行为不是行政诉讼的受案范围，区政府不是本案适格被告，因此维持一审裁定。刘某不服，提起再审。
再审法院认为，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。遂裁定撤销一审、二审裁定，指令长沙市中级人民法院继续审理本案。
【法理分析】
1、征地补偿安置方案属于行政复议范围和行政案件的受案范围。
因此，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。
2．对征地补偿安置标准不服的，可以通过协调、复议、裁决或诉讼的路径寻求解决。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”
根据上述规定，虽然土地管理法实施规定了被征收人申请协调，之后向批准征地的人民政府申请裁决。但是为了进一步规范征地补偿争议协调裁决程序，国法〔2011〕35号文进一步明确了要按照行政复议的规定向上一级地方人民政府提出申请，而不能直接向省政府或者国务院申请复议。
如果对行政复议决定不服，当事人可以向省政府或者国务院申请裁决，或者直接提起行政复议。
相关法律规定
1.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)
各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室：
近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到及时处理，影响了社会和谐稳定，为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，现通知如下：
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不符的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。
有关地方人民政府应当采取有效才措施，积极受理，依法审理，公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。
国务院法制办公室
二〇一一年五月十八日
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……
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