【 条文主旨 】
本条是关于对不动产或者动产征收、征用补偿的规定。
【 条文理解 】
所谓征收， 一 般是指征收主体(国家或政府)为了公共利益需 要，依照法律规定的权限和程序，以国家权力为后盾取得集体或个人 财产所有权并给予适当补偿的行为。征收行为在土地征收及房屋征收 领域特别常见。在物权法上，征收是物权变动的 一 种情形，直接导致 标的物所有权的取得和丧失。征用不同于征收，征用的目的在于获得 被征收标的的使用权，不导致所有权的变化，使用完成后还应当返还 给被征用人。两者的共同点在于都是为了公共利益的需要，都要经过 法定程序，都要给予补偿;不同之处在于前者涉及所有权的变化，而 后者只是使用权的变化。对于征收、征用行为的性质，学界的认识还 存在 一 定程度的分歧，多数学者认为征收行为属于行政行为，也有少 数学者认为征收、征用行为属于民事法律行为或带有行政行为、民事 行为、宪法行为及经济法为等因素的综合行为。征收、征用行为 在世界各国的立法中特别是基本立法中都有存在，如《意大利宪法》 第42条规定，在法律规定的情况下、并给予适当的补偿时，国家可 基于公共利益的需要对私有财产予以征收。我国《宪法》第10条第 3款中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿;第13条规定，国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补 偿。因此，在宪法意义上，征收行为带有 一 定程度的宪法强制性。同 时，《宪法》也从国家最高法律层面上规定了征收应当补偿的法律原 则，有效保障了公民的宪法权利。当然，也要注意到，《宪法》作为 国家的根本法，对于征收及补偿的规定比较原则和抽象，除了维护国 家的宪法权威外还要保障公民及相关主体的宪法权益，无法对权利的 实现作出周密、细致的安排，特别是对于征收这 一 复杂的法律行为及 其导致的相关权利义务后果，只能由各基本法或特别法予以规定。本 条的规定是国家取得标的物所有权或使用权的 一 种方式，也是《宪 法》规定的征收、征用行为应当给予补偿的基本原则在民法层面的具 体落实。 权利为法律所赋予，具有 一 定的社会功能，是社会秩序的 一 部 分。①权利的行使，不仅关涉权利人的利益，而且也关涉义务人的利 益以及国家利益和社会公共利益。权利人所享有的民事权利并不是绝 对的、不受限制的，相反，现代民法对于民事权利的内容及其行使逐 渐设置了越来越多的限制。部分特别法，例如《环境保护法》《城乡 规划法》《土地管理法》等，都作出了 一 系列的限制，从而使民事权 利具有了社会化的特点。最高人民法院在向全国人大常委会法工委提 出对《民法总则(草案)》修改建议时，提出增加以下规定： “ 为了公 共利益的需要，有关国家机关依照法律规定的权限和程序进行征收、 征用，给权利人造成损害的，应当给予及时、充分的补偿。 ” 之所以提出该意见的理由如下：
1. 维护社会公共利益。权利主要体现的是 一 种权利人的私人利 益，这是民事权利作为私权的本质所在，但是这种利益有可能和社会 公共利益发生冲突。例如，人格权的行使与舆论监督、舆论自由等可 能发生冲突和矛盾。如果允许权利人享有绝对的人格权，则舆论自由和舆论监督必然会受到伤害。所以，法律从维护社会公共利益的角度 考虑，需要对权利人的权利作出必要的限制。对所有权而言，政府基 于社会公共利益的需要，可以征收、征用或者对民事权利的行使进行 其他必要的限制。
① 参见王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第548页。
2. 维持民事主体之间的利益平稳。因为民事权利常常涉及各种民 事主体之间的利益冲突，例如， 一 方对自己的土地享有所有权，但如 果禁止他人通行，就会给他人的利益造成损害，所以法律要设立相邻 关系制度，以解决因权利的行使产生的利益冲突。任何人在行使权利 时，对他人对其行使权利造成的不便，负有适当容忍的义务。
3. 提高经济效益。权利的行使，应当有利于增进社会效益和福 祉。例如，土地使用权人在 一 定的期限内不使用土地，造成社会财富 的浪费，国家就可以提高土地的利用效率为由，收回土地使用权。 在遵循私法自治原则组成的市民社会之下，建立和完善市场经济 体制，既要确立个人行使权利自由居于核心地位的基本原则，同时也 需强调行使权利自由应当尊重他人，不得损害他人的法律伦理原则， 权利行使需要受到限制，这是权利社会化的应有之义。本法在确立基 本民事权利类型的同时，也规定了民事权利行使的规定。例如，在本 编第 一 章 “ 基本规定 ” 中，第5条规定自愿原则，第7条明确诚信原 则，第8条明确不得违反法律、不得违背公序良俗原则，上述基本原 则不仅适用于民事权利的行使，还适用于其他民事活动。在本编第五 章 “ 民事权利 ” 中，第130条规定： “ 民事主体按照自己的意愿依法 行使民事权利，不受干涉。 ” 同时，第132条规定： “ 民事主体不得 滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。 ” 权 利的行使不得违反公共利益，强调私权的公共性，也是权利社会化的 重要内涵。所谓公共利益是指不特定多数人的利益，包括社会与个人 利益在内，是促进社会发展不可或缺的合理秩序。需要注意的是，以 “ 公共利益 ” 作为控制私权行使的手段适用之时，应当慎重，避免因 滥用而不当限制权利人的自由。本条即为对因公共利益而限制私权行 使的规范条款。征收是以国家的名义强制性地取得个人财产的所有权。例如，政 府为公共利益的需要，征收个人的土地、房屋，兴建道路、医院等。 征用是以国家的名义强制性地取得个人财产的使用权，而保留个人的 所有权。例如，国家在抗洪救灾时征用个人的车辆等。征收、征用都 涉及对于权利人行使权利的限制问题。尽管立法对民事权利的享有和 行使作出了限制，但为了充分保证权利人享有和行使民事权利，保护 权利主体的利益，防止行政机关对民事权利的行使作出不正当、不合 理的干预，要求对于民事权利的限制必须由法律规定，而不能由行政 机关通过规章甚至是红头文件任意进行限制。外国立法中已有相关规 定，例如，《法国民法典》第545条规定： “ 任何人不得被强制转让其 所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。 ” 《意大利民法 典》第834条规定： “ 不得全部或部分地使任何所有权人丧失其所有 权，但是为公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况 不在此限。 ” 《德国民法典》对征收的适用更为严格，第838条规定： “ 在所有权人放弃保存、耕种或者使用涉及国民生产利益的财产，严 重损害了国民生产的情况下，可以由行政机构支付合理补偿后，对土 述财产实行征收。 ” 即使是法律因公共利益而对民事权利的行使设置 限制，也必须有明确充分的理由，且不得违反相关法律对征收、征用 机关的法定权限，以及相关程序等规定。 根据《物权法》第28条中的规定，因人民政府的征收决定等， 导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生 效时发生效力，征收是引起物权设立、变更、转让或者消灭的特殊原 因之 一 。《民法典》吸收了《物权法》的相关规定，明确了征收、征 用不动产或者动产适用的条件：
1 .必须是为了公共利益的需要。从比较法的角度来看， “ 征收 ” (taken ) 一 般是基于 " 公共利益n ( public use )和 " 正当补偿 ” (just compensation )这几个概念展开的。①为此，根据《民法典》物权编中的第243条第1款规定： “ 为了公共利益的需要，依照法律规定的 权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不 动产。 ” 据此，政府从事征收行为，必须是为了满足公共利益的需要, 只有公共利益才是限制私人财产权的重要事由。根据物权编中的第 245条中规定： “ 因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定 的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。 ” 抢险、救灾、 疫情防控适用于紧急状态下保护公共利益的需要，这是其正当性、适 法性所在。
2. 依照法律规定的权限和程序。依照我国《立法法》第8条的 规定，对非国有财产的征收、征用只能职能制定法律，即只能由全国 人大及其常委会制定的法律来规定，而不能由行政法规确定，更不能 由各地方、各部门自行授权和确定程序。物权编除了对 一 般不动产和 动产的征收、征用程序作出规定以外，该法中的第244条单独规定: “ 国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建 设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。 ” 体现了对耕地、农用地等集体土地的保护力度。
3. 应当给予公平、合理的补偿。物权编中的第243条根据征收对 象的不同，明确了不同的补偿范围。第2款规定，征收集体所有的土 地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住 宅、其他地上附着物和青苗的补偿费等费用，并安排被征地农民的社 会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 第3款规定，征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予 拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障 被征收人的居住条件。第245条规定： “…… 组织、个人的不动产或 者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。 ” 第327条、 第338条分别规定了财产被征收、征用的用益物权人、土地承包经营 权人的法定补偿请求权。第390条明确了担保财产被征收，担保物权 人就补偿金优先受偿权。
① 参见王利明：《物权法》，中国人民大学出版社2007年版，第418页。
【审判实践中应注意的问题 】
一 、 正确认识征收、征用补偿的法律性质
虽然征收、征用行为的法律性质在理论上还存在 一 定的争议，但 对于征收、征用实施后对于民事主体的补偿行为属于民事行为，则争 议不大。国家或相关机关通过行政权力强制性地获得了民事主体的不 动产或动产，应当给予民事主体公平、合理的补偿。国家或相关机关 给予民事主体的补偿虽然是由征收、征用的行政行为引起，但必须通 过双方之间的补偿关系得到落实。由《民法典》的规定来看，被征收 人应当得到公平、合理的补偿，《民法典》确认的双方之间的补偿关 系应当属于平等主体之间的法律关系，也唯有如此，民事主体才能得 到公平的对待，获得公平合理的补偿。由国家或相关机关单方作出决 定给予补偿，而不征求民事主体的意见或由第三方进行衡量，均难以 阻止公权力恣意横行。不管最终的补偿数额是由当事人双方协商确定 还是按照有关标准确定，补偿都必须根据被征收、征用标的的市场价 值确定。补偿关系的平等性决定了补偿行为发生争议时在民法上的可 诉性，即当事人对于补偿数额不能达成 一 致意见或者对于补偿数额不 服的，可以向法院提起民事诉讼，通过民事诉讼程序加以解决。
二、 正确把握征收、征用时公共利益的范围
征收、征用的目的必须是为了公共利益的需要，也只有这样征 收、征用才具有合法和正当性。对于公共利益范围应当如何把握， 涉及对于征收、征用行为之合法性审查。民事诉讼程序中往往不对征 收、征用行为的合法性进行评价，但对于附带审查难以避免。征收、 征用的合法性审查主要涉及征收、征用的目的是否合法和程序是否正 当等，其中关于征收、征用目的合法性的审查相较于其程序合法性审 查更为困难，因为公共利益的边界不如程序性问题的边界清晰，法律 上并没有直接规定何为公共利益，判断上存在较大的自由裁量空间及模糊性。对此，我们认为，可以参考国务院《国有土地上房屋征收与 补偿条例》对于公共利益的界定，该条例虽然针对的是房屋征收，但 对于公共利益的界定也可以作为征收其他不动产及动产的有益参考。 该条例第8条规定： “ 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展 等公共利益的需要，有下列情形之 一 ，确需征收房屋的，由市、县级 人民政府作出房屋征收决定：( 一 )国防和外交的需要;(二)由政府 组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府 组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾 减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由 政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡 规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行 旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需 要。 ” 另外需要注意的是，对于公共利益的考量，不能仅从征收行为 涉及的人数多少进行判断。如征收行为涉及的利益对象是某 一 特定区 域的群体,尽管人数可能很多，但由于利益对象的相对特定，如果认 定属于公共利益也会有很大的争议;而如果是了城市的某 一 类型的弱 势群体的利益，如残疾人利益，尽管人数并不很多，但 一 般也认为属 于公共利益。因此，对于公共利益的判断，必须结合利益所代表群体 的广泛性、长期性等因素综合确定。
三、对于不动产或者动产权利人行使权利的限制以及补偿的把握
1. 征收和征用只有在符合国家利益和公共利益的时候才具有合法 性，即征收和征用必须具有严格的公共利益目的性。由于征收、征用 行为具有公法性质，其强制性相当明显，这就要求征收和征用的目的 只能是为公共利益，以免使征收和征用被用于获取他人私权的不法目 的。对此，各国立法例均规定，为了公共利益的需要，征收、征用个 人的财产为正当行为。
2. 征收和征用必须依法进行，并给予被征收人及时、充分的补偿。征收是国家对个人财产权利的剥夺，其行为效力是使他人的私权被强制移转给国家，而征用是国家对个人所有权的干涉。国家在特殊的情况下要对公民、法人的财产《£收征用，都必须依法进行，其中不仅行为的目的要合法，而且征收和征用的程序也要合法。征收、征用会给私权主体造成损害，应当尽可能遵守等价补偿和国家尊重保护所有权的原则，以给予公民、法人合理的补偿，被征收、征用者有按照公平原则依公正标准获得相应补偿的权利，这样也有利于建立稳定的财产秩序和法治秩序。关于补偿的范围和数额，则应当依照不同的权利对象作出界定。为了加大对土地承包经营权的保护，《农村土地承包纠纷司法解释》对涉及物权的相关规定进一步细化，其第1条中规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……(四)承包地征收补偿费用分配纠纷。”第22条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”第23条规定：“承包地被依法征收， 放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”相关规定的细化便于司法实践的理解和把握。