农权法律网编者按：农村土地承包经营权确权登记颁证工作对农村土地"三权"分置，夯实农业现代化基础具有积极而深远的影响。文章分析了农村土地承包经营权确权登记面临的困境，并提出了相应的对策。为此，特推荐学习。

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　　周忠赣:农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策

　　引言

　　为了进一步建立健全农村土地承包经营权证登记办证制度，不断完善农村土地承包关系，依法赋予农民充分而有保障的土地承包经营权，促进农村和谐稳定发展，解决农村土地承包存在地块不实、四至不清、面积不准确等问题。依据《中华人民共和国农村土地承包法》、很多地区纷纷开展农村土地承包经营权确权登记试点工作，并取得了初步成效，重点解决了农村土地承包中存在的账实不符、事实不清、空间位置不明等突出问题。但在试点工作中也遇到了一些困难和问题，为了进一步推进试点工作，需要进一步研究农村土地承包经营权确权登记的对策，为农村土地承包经营权确权登记发证工作的全面开展打下基础。

　　1农村土地承包经营权确权登记面临的困境

　　(1)部分乡村开展第二轮土地承包经营权证换发工作时没有签订土地承包合同，土地承包经营权证书地块填写不全或不填写，管理混乱。此外，现在许多农民不在家，外出打工，在家的都是孩子和老人，给确权工作的权属调查和确认带来一定的困难。

　　(2)农村土地承包经营权确权面对千家万户，需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，而乡镇农经站却面临“三无”情况，即“无人员、无场所、无资金”，因此，登记工作力不从心。

　　(3)确权需要经费保障。确权工作需要宣传费、培训费、印刷费、聘请技术公司、软件费和其他劳务费等费用。经过调查摸底、制作宗地图、信息录入等工作流程，解决四至不清问题，还需要有人到现场勘测。这一些程序，都需要大量开支。

　　(4)登记承包地块面积时，究竟应该登记哪个面积。这里有四种情形：一是承包地块面积不准。有些地块实测面积多于记载面积，有些地块实测面积少于记载面积。二是承包地已合法或非法转为宅基地或其他建设用地，转用土地该如何确权登记颁证。三是有些农户将国有林场边角地、集体所有荒地开垦为耕地，新开垦耕地是否应当确权登记颁证。四是有些农户将祖传房屋拆除开垦成耕地是否应当确权登记颁证。

　　(5)承包期“30 年不变”与“长久不变”如何衔接。 当前耕地承包期限登记为 30 年，30 年期满后实行“长久不变”，到时会不会重新调地?到时如何变更登记承包期限?

　　(6)土地测绘机构与政府农经部门如何协同工作。测量机构有测量方面的专业知识，却无力解决各种土地承包矛盾和纠纷，土地承包矛盾和纠纷的处理还得依靠农经部门，实际工作中出现了两个机构相互扯皮现象。

　　(7)有些地区的试点避重就轻，其超前探索与指导作用不大。有些试点县为完成任务，采取回避或避重就轻的办法，将遇到的矛盾和纠纷暂时搁置，等待上级部门出台办法后再统一处理。这种做法使试点意义大打折扣，其超前探索作用有限，指导意义不大。

　　2农村土地承包经营权确权登记的对策

　　(1)成立机构，建立工作机制。成立乡、村确权工作领导组，并出台乡、村确权工作方案。

　　(2)宣传与培训。加强宣传与培训，提高各级干部的思想认识。中央、省级和县级政府要通过广播、电视、报纸等多种渠道和途径，加大对农村土地确权登记颁证重要性、必要性、意义和目的的宣传。要充分利用政府权威，澄清社会上有关农村土地确权登记颁证的各种片面或错误认识，将各级干部的思想统一到中央的正确决策上来。

　　(3)规范操作，解决问题。县农业部门负责政策咨询、业务指导及农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。一是，在试点工作中，在农民自愿的前提下，组织农户互换并地，解决承包地块细碎化问题，互换并地工作和确权工作同时进行。二是，合理确定土地承包经营权确权登记颁证完成期限。农村土地确权登记颁证既要靠决心，更要有手段和经费保证。土地承包经营权确权登记颁证必须坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先。

　　(4)保障和合理分配工作经费。除坚持“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算， 中央财政予以补助”总原则外，中央和省级政府要向社会公开统一的确权登记颁证经费测算公式， 确保工作经费有保证，使县乡政府和干部不再纠结于“先干是否会吃亏”。 鉴于土地承包经营权确权登记颁证工作的特殊性，其经费分配既要保证实地测量经费，也要保证矛盾和纠纷调处经费。

　　(5)权属调查及界址测绘。一是，权属调查。在工作的基础上，根据测量已获取的信息如田块位置、形状、面积等，由村主任现场指界(用户之间的界线)并调查户主姓名、四至等信息。权属调查应由本宗地土地使用者和相邻宗地土地使用者现场共同指界，并在承包宗地界线现场勘查登记表上签名盖章。经界址调查后认定的宗地权属界址点须按规定标定或埋设界址标志物。调查内容包括宗地编号，承包户(单位)名称，界址点位置、编号及权属界线，宗地面积，相邻承包户。遇到有争议调查现场不能处理时，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定处理。二是界址测绘。界址测绘有HiCORS-RTK测量、全站仪极坐标测量、解析法等。一般确权工作的土地登记、地籍信息管理以及地籍信息系统建立，需要聘请专业的技术公司来做。三是，根据国土“二调”制作工作地图。在确权试点工作开始阶段，我们拟利用国土部门“二调”成果，但是二调图的成图比例尺较小，清晰度与精确度不够高，无法完全利用。只能由村干部与群众代表将全村土地按习惯分割成块，根据工作底图将地块逐一绘制标明农户名，不能确定的要找农户核对，制作地籍草图。四是，入户和实地丈量。因“二调”图部分不清晰，全部重新航拍底图与实测法费用又太高，通过与国土部门和技术公司多次召开座谈会研讨交流，最终确定了针对影像不清晰、界址点线精度不高的区域采用无人机进行局部航飞的方法来重新制作工作底图。这样从根本上解决了技术难题，也大量的节省了时间和成本。

　　(6)成果审核公示。经现场勘查定界后，由县工作组与镇、村委会、村民小组三级工作小组依据《承包宗地界线现场勘查登记表》填写《勘查定界承包宗地登记表》用于第二榜公示，《勘查定界承包宗地登记表》填写一式四份，一份张贴公示、三份备案存档。将现场勘查核实的主要内容进行公示，包括：承包户姓名、住址、承包宗地类型、面积、坐落位置、地块名称、勘查四至平面图等。公示期间有异议的，以书面形式向镇人民政府报告。公示确认后，输出图、表、证书，并开展数据库建设工作。

　　3结束语

　　目前，农村土地承包经营权确权登记工作落实不好，使用者的权利就无法确定，土地抵押就无法实现。下一步，确权试点工作全面铺开，一是需要各乡镇成立工作组，并加强基层农经站力量，解决人力不足问题。二是确权工作需要经费过多，县财政无力承担，建议省委省政府进一步明确土地确权登记工作省、市、县财政投入比例，也可以把此项工作列入民生工程，由省财政承担大头，市、县财政配套解决所需经费问题，以保证确权登记工作能顺利进行，任务能得到落实。

　　参考文献

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　　[2]杨明杏，董慧丽，夏志强.对农村土地承包经营权确权颁证的思考[J].政策，2013(10).

　　[3]叶剑平，丰雷，蒋妍，等.2008 年中国农村使用权调查研究-17省份调查结果及政策建议[J].管理世界，2010(1)