什么是“四固定”?1960年11月3日，《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中明确指出：“劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行"四固定"，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随便调用。”

　　1962年9月27日中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》。其中第21条进一步完善了“四固定”的具体内容，且明确土地归生产(小)队“所有”而不仅仅是“使用”：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”“生产队范围内的劳动力，都由生产队支配。”“生产队集体所有的大牲畜、农具，公社和大队都不能抽调。”“上面所说的土地、牲畜、农具、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或者社员代表大会讨论同意，定下来以后，长期不变。”

　　“四固定”简单来说就是把“劳力、土地、耕畜、农具”等生产资料分配固定归公社、生产大队和生产(小)队这三个主体所有，但不是平均分配，而是遵循“三级所有，队为基础”，即因生产队是基本的生产和核算单位，所以，将土地等生产资料基本上都固定分给生产队所有(约95%以上)。这就类似于把一个蛋糕分给3个人，但分给其中1人的蛋糕占整个蛋糕的绝大部分。(注意：公社、生产大队和生产队三个主体如何分配土地等生产资料所有权进行固定，曾经存在巨大争议和变动，在62年《公社条例》前曾经以大队甚至公社所有为主。)

　　农村改革后，尽管人民公社体制已经改变，“四固定”中的“劳力、耕畜、农具”三固定已经改变甚至成为历史(各地情况不同)，但其中的“土地”所有权这“一固定”仍然未变，改变的只是土地的管理使用方式，即实行了土地所有权、承包权和经营权的三权分离。而集体土地所有权仍然保持了人民公社时期的“三级所有，队为基础”格局。不过，农村改革后“三级”在名称上生产(小)队变为了村民小组，生产大队变为了村，公社变为了乡。但在土地所有权方面，“三级所有，队(组)为基础”没有改变。因此，现在的农村集体土地仍然是归乡农民集体、村农民集体和组农民集体所有，其中大部分(约为95%)归村民小组农民集体所有。其管理权可能由乡政府、村委会和村民小组或者三级相应的集体经济组织行使。(不过现今，因村乡两级对村民小组土地的非法侵占和土地部门的错误确权，村民小组农民集体的土地数量比例不断减少，有的统计称集体土地中组和村级分别占51%和37%，其它12%未明确主体。可见问题非常严重!)

　　现今在处理土地所有权争议时，仍然是以土地改革、合作化和“四固定”时的定论为依据。国务院国发(1980)135号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》明确规定：“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。”　1991年9月25日《最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》明确“即此案不适用国家土地管理局(89)国土(籍)字第73号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定，而应根据国务院国发(1980)135号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》和最高人民法院有关规定中关于一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据的精神”。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》也是将土地改革和62年《公社条例》“四固定”作为确定土地所有权的重要界线和依据。

　　所以，土改、合作化，特别是“四固定”不仅仅打造了现在的集体土地所有权归属状态，而且是发生所有权争议时主张和确定归谁所有的重要依据。因此，不能认为“四固定”(还有土改和合作化)是一个过时的历史概念，它们仍然属于具有重要现实意义的法律概念。不理解这一点，就无法正确理解我国土地所有制中集体土地所有权的含义。在对于集体土地所有权归谁所有问题上，有很多人甚至不少法律人或专家学者都存在着严重的误区，他们曲解民法典、土地管理法、农村土地承包法等有关法条对集体土地所有权规定的含义，比如竟然认为集体土地都归村所有甚至归村委会所有，也不理解集体经济组织是什么。我想这与其不了解集体土地所有权的形成历史有关。这种误区和曲解也是导致村民小组农民集体土地所有权经常被非法侵犯的重要原因。

　　附注：前文所引用的《农村人民公社工作条例》(简称60条或农业60条)制定修改发布过4次，形成了4个内容完全不同的版本，即1961年3月(草案)、61年6月(修正草案)、62年9月(修正草案)和78年12月(试行草案)。因4个版本都是60条，有些人误以为是同一个文件，有些书籍汇编收录时则存在日期与内容的张冠李戴错误，导致使用的严重混乱。因此，大家引用《公社条例》时一定要注意识别。最有用的是62年9月版本。（农权律师事务所 王焕申）