对于很多行政案件来说，一个普通的调查程序是：执法单位发现违法线索，制作《立案审批表》通过内部层层审批，以有权领导最后签字日期为法定立案日期。然后组织调查人员，制定调查计划，调取有关证据，讯问有关人员，依法采取行政强制措施，撰写调查终结报告等等。行政处罚法对行政案件调查程序作了原则性的规定，各系统根据授权依据本部门的具体特点制定的实施办法、细则、意见、规定等则进一步细化了具体执法步骤。应该说，我国现行的行政处罚调查程序至少在法律层面基本上做到了有法可依，比较完善严谨。

　　之所以使用“基本上”这个限定词，是因为这套看似完备的程序依然存在一个瑕疵：立案通知制度的遗漏。相比人民法院在民事和行政诉讼中立案通知制度的详尽，如通知条件、通知文书、通知内容、通知日期、通知对象、通知法律后果等，行政调查的立案通知制度在目前依旧是空白。

　　从法理上讲，执法机关决定立案调查某当事人，这个决定将对当事人的利益产生重大影响，执法机关有立案权，当事人也有知情权，执法机关当然应该以正式文书的方式通知当事人：立案机关、案由、被立案人名称等，提醒当事人配合调查的义务，告知当事人在行政调查中的各种权利，如申请回避、辩解以及对执法者不当行为的举报、控告等。

　　立案通知的作用是明显的，一方面保证执法的公开公正透明，明确行政调查的权力界限，及时启动有关各方对公权力行使的监督机制，保障当事人的合法权利不被侵犯，另一方面也让当事人能够提前合理安排各项有关事务和行程，尽量把行政处罚带来的法律外的副作用降到最低，比如调查本身对客户心理的暗示、因声誉影响导致的品牌、股价的价值下滑等等，很多现实的案件表明：这种副作用的打击力度有时候远远大于法定的具体处罚。在现有调查机制下，上述程序有时候也会部分履行，比如调查人员在给当事人做调查笔录时会顺便告知当事人有查阅证件、申请回避、聘请律师等权利。但如果没有立即做笔录，甚至根本没有做笔录的安排，这个告知义务如何履行?

　　从行政诉讼角度讲，立案通知也是必要的。由于没有正式的立案法律文书，各行政机关在行政调查时都是以内部的《立案审批表》代替。由于这个审批表只有内部人员签字，没有加盖公章，不具有对外的法律效力，在案卷归档时有的单位将其归入正卷，有的归入副卷。但在发生行政诉讼向人民法院提交证据时，由于立案日期具有非常重要的法律意义，很多时效、时限都需要以此为计算起点或终点，各单位不得不提交这个不伦不类的《立案审批表》。但囿于形式、格式、内容等多方面的先天缺陷，庭审中对其的质疑铺天盖地。

　　有人担心搞这么个制度会让坏人钻空子，毁灭证据，影响调查效果。这种“刑不可知则威不可测”的思路显然站不住脚，行政案件不同于刑事案件，大部分时候不存在性质严重急迫的压力。违法行为已经发生，证据固定的过程并不一定过分依赖当事人笔录和资料。即使特定案件一定不能给当事人可能的猫儿腻机会，从技术角度也能操作：立案通知和行政调查可以同时开始。

　　我国目前所有的行政案件调查程序设计中都没有立案通知制度，理论界也几乎从未进行过探讨，但不能否认这一制度的积极意义和存在价值。制度设计首先需从理论论证开始，希望此文能做引玉之砖。

　　(作者系公务员)