作者：程 虎 北京市高院法官、法学博士

　　案情

　　冉某系某居委会副主任。自2000年8月起，不断有居民反映冉某工作作风不佳。11月9日，该居委会所在的街道办事处宣布不再聘任冉某为社区干部。12月25日，居委会根据北京市居民委员会选举办法，召开居民代表大会。由于冉某干扰，会议仅形成口头罢免意见，未投票表决。事后，冉某多次向信访部门反映。

　　2001年1月12日，区政府信访办委托街道办事处对此事复查。办事处于2月12日向区信访办作出维持原罢免决议的复查决定。3月2日，冉某向区政府提出行政复议申请。区政府受理后，认为办事处作出的复查决定属于具体行政行为，并认为办事处作出的维持罢免决议的决定有误。因此，区政府作出复议决定，撤销办事处的复查决定，责令重新作出决定。街道办事处于6月18日重新作出决定，认为罢免冉某副主任职务理由充分，事实清楚、程序合法，结果有效，冉某于是向法院提起行政诉讼。

　　对于本案的审理，存在两种不同意见。一种意见认为，被告依据选举办法作出的罢免决议所作出的复查决定，属于不可诉行政行为。因为罢免权是一种政治权利，并且居民委员会属于群众自治性组织，享有自治权。根据行政诉讼法的有关规定，自治权和政治权利不属于行政诉讼受案范围。另一种意见认为，复查决定是对公民行使政治权利的一种监督，是具体行政行为，如果被告未尽严格审查职责，法院可作出撤销判决。

　　点评

　　一、街道办事处与居民委员会的法律地位

　　根据宪法第一百一十一条以及城市居民委员会组织法第二条，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

　　根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的派出机关。街道办事处不是一级人民政府，但是，根据有关组织法的规定，实际上履行一级人民政府的职能，在街道管辖范围内对所有的行政事务享有组织和管理权，能以自己的名义作出行政行为，并且能对其行为后果承担法律责任。街道办事处直接与社区、居民打交道，是上一级人民政府联系人民群众的桥梁和纽带。城市街道办事处组织条例规定，街道办事处的任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。

　　街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位，行使领导、协调、监督等职责。从机构设置角度来看，街道办事处原本只履行一部分行政管理职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，是机关法人、事业法人和企业法人的统一体。因此，街道办事处的行为并非都是具体行政行为。

　　二、街道办事处作出信访答复意见的行为性质

　　城市街道办事处组织条例第四条第二款规定，街道办事处的任务是指导居民委员会的工作。因此，街道办事处主要是指导、监督、协调居民委员会工作，而不能恣意干预居民委员会工作。城市居民委员会组织法第八条规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。选举或罢免居民委员会主任、副主任或委员是居委会自治权的一种体现。根据北京市居民委员会选举办法的规定，不服罢免决定的，由区、县、乡政府或街道办事处在接到居民举报后三十日内处理。街道办事处经过授权有权对罢免决定进行处理，但是对处理的结果不服能否提起行政诉讼，选举办法并没有明确规定，街道办事处采取何种形式进行处理是其自由裁量权的领域。

　　根据市人事局的有关规定，只有取得社区干部身份才能作为竞选居委会副主任的资格。本案中，街道办事处在没有经过居委会罢免冉某居委会副主任职务基础上，就先行取消冉某的社区干部身份。没有社区干部身份，冉某自然就丧失担任居委会副主任的资格，但由于街道办事处处理程序违法，致使其在一定程度上干预了居委会的自治权。并且，从性质上而言，信访答复意见属于具体行政行为。因为该行为是行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行为对象具有特定性和具体化。显然，街道办事处取消冉某社区干部身份以及针对居委会罢免冉某决议作出复查报告的行为，其对象和内容是特定的，并且行为具有法律拘束力，因此是具体行政行为。

　　三、街道办事处信访答复意见的救济渠道

　　街道办事处就居委会作出的罢免决议进行复查，是一种具体行政行为，其针对的是公民的自治权、政治权利和监督权。如果当事人对这种具体行政行为不服，根据我国现行的行政诉讼法，不在受案范围之内，不能申请行政复议或提起行政诉讼。而本案的区政府把街道办事处的复查决定作为具体行政行为进行行政复议，实际上没有相应的法律依据。行政诉讼法第十一条关于受案范围的规定中，无论是第五款(“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”)，还是第八款(“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”)，都把自治权、政治权利和监督权排除在受案范围以外。最高法院关于行政诉讼法的司法解释也作出了类似的规定。因此，根据目前的法律规定，这类具体行政行为不具有可诉性。当然，这并不排除随着我国行政诉讼法的逐步完善，从而把这类案件纳入司法审查范围的可能性。

　　冉某对街道办事处的复查决定不服，可以通过申诉途径由有关部门处理。根据北京市居民委员会选举办法的规定，不服罢免决定的，由区、县、乡政府或街道办事处在接到居民举报后三十日内处理。如果对处理不服，能否申请复议或提起行政诉讼，法律并没有作出规定。根据法无明文规定即禁止的行政法基本原则，有关机关不能进行行政复议或行政诉讼。