农权法律网编者按：“农转非”问题对农民平等权的影响有哪些，如何建立农民平等权的保护机制，请看“城市化进程中的农民平等权保障研究”一文。

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　　原标题：城市化进程中的农民平等权保障研究

 

　　中国城市化进程中最严重的问题是农民问题，是农民怎样与城镇居民平等生存的问题。农民由于历史的以及现实的原因, 目前总体上处于一种弱势的地位,在政治、经济、文化、教育等诸多领域享有的待遇和城镇居民有很大的差距。党的十七届三中全会提出，要把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求，推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣。可见，重视农民问题已成为一个时代的课题。

　　一、对农民平等权的理解

　　(一)平等权是宪法性权利

　　我国《宪法》第33条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”由此可以看出，农民平等权是个具有宪法意义的概念，平等是农民平等权的核心[①]。

　　(二)对农民平等权内涵的具体理解

　　首先，“平等”的实质内涵是不仅要保证农民与市民在形式和机会上的平等，更要保证农民与市民在实质与事实上的平等。因为“如果无视人的事实上的差异而将平等推向极端，人的自由与自律的发展就会受到破坏”[②]任何权利的行使都只是相对的，不可能完全的绝对化。

　　其次，农民要求与市民平等地分享社会资源，长期以来实行“挖农补工”和“以乡养城”的政策，导致国家和社会从农民身上取走的东西太多。农民牺牲了自己的利益换来了社会和经济的发展。然而，农民却很少在其中受益，而且与其他社会群体的差距显得越来越大。农民希望受到平等的对待是在社会生活的各个方面的平等对待，较之法律面前人人平等范围更广泛，要求层次更高，意义更深远。这种平等对待，既要求是法律上的，也要求是事实上的，还要求是观念上的，只有这样，农民与市民的差别才有希望消除，农民才能得到真正的解放。

　　二、目前城市化进程中我国农民平等权的基本状况。

　　平等是人类文明的基本内容，也是人们政治生活最为核心的价值之一，从法理学上来看公民依法享有平等权，已成为一种法的价值理想和一项普适性的司法准则。但是，由于历史的原因，人为构建的户籍制度严重侵蚀了农民的平等权利，使之长期在政治、经济、社会领域处于不平等的地位,它的存在使农民权利的实现受到阻碍甚至带来了一系列严重的社会问题。

　　(一)我国现阶段的城市化

　　中国发展研究基金会的研究报告《中国发展报告2010》中提出，中国城市化目前仍处在“半城市化”状态。国家发改委秘书长杨伟民解释说，我国现有城市化率的统计口径，包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上，但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半。

　　人大经济研究所的报告指出，当前城市人口的增量中，71.8%是农业户口，但只要大部分农民工没有在城市实现永久性定居，任何人口城市化指标体现出来的高城市化率都是“伪城镇化”或“不完全城市化”。

　　(二)我国农民平等权的享有现状

　　我国的立法机关在制定相关法律时,确实对妇女、儿童、老人和残疾人等弱势群体给予了合理的差别对待,但不可否认的是,以现代法治和人权的眼光审视目前我国的权利实现现状, 我国农民在政治、经济、社会等各方面还存在不平等的现象。比如，在资源分配方面，从理论上讲, 国有资产属于全体国民, 但实际上, 国有资产带来的收益几乎全部为城市阶层所垄断，同时在受教育权、社会保障权等其他方面,不平等的现象也大量存在。

　　(三)就户籍制度而言，现行的户籍制度不利于农民平等权的实现

　　1、户籍制度的含义及其变化发展

　　传统户籍制度与土地关系密切，以家庭为本位。受传统社会经济制度和文化影响的我国历史上的户籍制度表现出地域性、等级性、世袭性以及社会治安职能的特点。而现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。

　　新中国成立后，政府废止了旧的户口制度，制发了新的户口簿册，建立了新的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，从总体上看，现代户籍制度仍显现出大量传统户籍制度的烙印。如户籍带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异，享受的待遇明显不同;户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍;户籍管理带有很强的社会治安功能等。在市场经济的背景下，经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明显，户籍制度的改革已迫在眉睫。[!--empirenews.page--]

　　2、现代户籍制度的弊端

　　(1)户籍制度的不合理不利于形成全国统一的劳动力市场及人才市场，遏制了消费的发展，从而阻碍了生产力的发展。当前我国要建设社会主义市场经济，市场经济其本质应当是商品经济，在商品经济条件下的竞争，要求是公平竞争，即起点相同和遵循同一规则的竞争，也只有这样，才是真正的商品经济。而现行“户籍制度”却建立了一个不平等的起跑线，工农城乡差别就是它的集中表现，这不仅不利于农民平等权的实现而且阻碍了社会生产力的发展。另外，大量城市务工农民，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明工作不稳，也影响了消费市场的健康发展。

　　(2)现行户籍制度加剧了城乡割裂，加大了贫富差距，加剧了社会分化。户籍制度在城市与乡村之间划出了一道身份的鸿沟[③]，而“社会主要制度分配的基本权利和义务决定了由社会合作所产生的利益之划分的方式”[④]，这就造成了农民阶层在分享社会资源时受到种种不公正待遇。

　　(3)现行户籍制度影响了城乡居民的自由流动，阻碍了城市化进程。如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口，同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。现行的户籍制度规定了不同户籍身份的人有着基本确定的活动空间，这在某种程度上是和二千多年前的封建户籍制度是相似的，而封建的户籍制度是与封建社会的人治相适应的，但是城市化加速进行的法制社会却难以与之相适应。那些被户籍制度划清了身份的农民也难有独立的人格、平等的权利以及维护自己权利的观念。

　　(4)在某种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。最突出的就是在就业和受教育两方面，比如有的城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用;教育方面也是如此，许多持农业户口的人在城市里工作多年，有稳定收入，但因为子女没有所在城市的户口，不得不交纳一定的借读费，平等受教育的权利由于“户籍制度”而失去。

　　以上所述的现有户籍制度改革的不足，仅是立足于对农民平等权的侵蚀这一微观层面加以探讨。而从宏观的角度来看，在户籍改革的推进进程中，客观物质条件的阻碍、法制环境的缺失以及户籍等级观念的存在，也较大地削弱了现有户籍制度改革政策的应有作用。对此，我们需要予以完善。

　　三、构建农民平等权的保护机制

　　在城市化进程中，为保障农民平等权能够更好的实现，应加快建立失地农民就业和长效保障机制;建构农民平等权的宪政保护机制;建立和完善农村社会保障制度;加强农民法制意识的培养。随着城镇化如火如荼地进行，一扇通向繁华的大门正在为渴望“入城”的人慢慢打开。然而，形象的说，“入城”当然首先考虑到门票，“门票”是什么?就是进入城市永久居住的条件，代指户籍问题。只有打破这道壁垒，非城市户口的居民才能顺利进入城里生活。温家宝总理也曾指出，推进户籍制度改革是城镇化中最重要的问题，也是实现好农民权利的前提和保障。

　　我们知道，户籍改革的最终目标就是要消除城乡二元体制所造成的不平等状况，破除造成农民成为弱势群体的政策障碍，从而在宪法主旨上确保我国农民在政治上有其权、经济上有其利、文化上有其教[⑤]。为实现此目标，我认为，户籍改革应当综合各方考虑，调和各项矛盾，逐步推进，并最终找出实现该目标的最佳切入点。

　　(一)户籍制度改革不能流于形式

　　现如今，城市化工作被各级政府提上重要日程，户籍制度改革是首先要过的第一关。然而，要保证所采取的行动不偏离改革的初衷以至最后可以达到改革的目的，首先就必须理清思路。那么究竟该怎样进行户籍制度改革?社会舆论甚至某些政府部门都以为，城镇化就是要解除户籍制度对农民以及小城市居民进入大城市的约束，只要卸掉这个“枷锁”，城市化就一片坦途了。其实不然，户籍制度改革的实质并非简单地换换“门票”，如果只是为日后满足政绩欲望而做出的形象工程则是一种极不负责任的做法。

　　确实，户籍制度的实质不在于城乡分治，不在于限制农民到城市居住，而是在于它的强制性，城市居民和农民都不能随意迁徙。如果为了城镇化的进度，要求农民都进城，那样就是对迁徙自由的再次剥脱。事实上，有许多农民以及小城市的居民，对城市化的热情和积极性并不是很高。另外还有一个老生常谈的问题，农民以种地为生，城市化之后让他们干什么去?我想这也是户籍制度改革时应该提前考虑的问题。所以，笔者认为，城市化需要的理想户籍改革制度至少包括两点：要尊重人们的意愿，同时还要加快医疗、教育、卫生等相关工作的步伐，让农民能够很好很快地融入城市之中去。

　　(二)加快户籍立法

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　　不少地方已经开始户籍制度一元化的改革，而我国的户籍登记条例尚未修订，这不但使地方政府的户籍改革得不到法理支持，还有可能造成改革触碰法律条文的事实。因此，在户籍一元化过程中，有必要把相关法律条文的修订放在优先考虑的位置，为户籍制度的深化改革创造良好的环境。

　　(三)以基本公共产品和服务的均等化为突破口

　　当前，户籍制度突破的障碍主要集中在城乡、地方利益重新分配等环节上，这就要求改革要遵循帕累托最优原则，即在不减少城市居民利益的前提下，提高农村人口、流动人口的社会福利[⑥]。同时, 由于户籍改革的一元制度模式本身就着眼于公共产品和服务在农村与城市之的接轨,因此,城乡公共产品及服务的均等化是户籍一元化的本质要求。就户籍制度改革的取向而言，逐渐淡化户籍归属与社会公共产品分享机制间的联系应该是人心所向。[⑦]

　　短期内，我国实现城乡全面一体化的条件并不具备，但是选择一些与人民生活关系密切又与城市户口相关的基本公共服务却是现实可行的。如在公立学校就学、政府补贴性住房安排、初级公共卫生、社会保障、社会救助等,在政府预算的范围内，以合理的数量和质量标准，在城乡范围内统一执行，利用公共财政资源实现基本公共产品和服务均等化，让户籍一元化走出实至名归的第一步。

　　(四)改变旧式的户籍观念

　　有一种观念是“户籍制度文化”，就是指在长期户籍制度之下社会权益的不合理所形成的观念。在大多数人的眼里农村孩子生来就是农村户口，进了城的农村居民便是“跳了龙门”，甚至是大城市与小城市之间也因经济上的差距有着身份的差异。在一些人看来，城市原住民才是城市的主人，所有外来者则是客人。客人不能抢了主人的饭碗，更不能抢了主人的头衔。这样以来，对以国际化大都市为目标的城市而言，是对发展不利的。一直以来，中国许多经济发达的大城市被看成“改革开放前沿”，所谓改革开放，不仅是对外开放，还有对内开放。对外寻找发展通道，对内谋求合作机遇，而户籍制度改革便是对内开放的一种。所以冲破传统的“户籍制度文化”，是改革户籍制度的前提。

　　(五)解放户籍对于人口自由流动的桎梏

　　以户籍制度为桎梏的中国式流动，往往成为一种身份迷失。从最初的“外来工”、“农民工”开始始终连最基本的身份融入都无法做到。回顾中国人口流动的变迁，在人口流动的客观需要和不愿彻底放开的共同作用下，各地均陆续出台了一些渐进的措施，比如设立门槛，在学历上、个人技术能力上，实行了严格的规定，以鼓励所谓合理的流动。但是多年下来，只有极少部分人享受到了这种政策，大量没有学历、没有所谓的技术的进入城市从事低端工种的人士，他们对当地同样做出了贡献，却只能始终徘徊在城市的边缘，难以扎根其中。其实，流动本无所谓合理不合理，都是出于生存所迫，为了追求更好生活的理性选择。人口流动是社会发展的必然结果，有利于人才交流和优化资源配置。快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚以及我国香港等地都是世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。2010年6月，广东省就出台有关规定，实行农民工积分制入户城镇政策，只要积满60分，农民工就可以申请入户，其随迁子女就学问题也将得到有效解决。所以只有逐步放宽中小城市和小城镇落户条件，逐步解决符合条件的农业转移人口在城镇落户，吸纳有条件的农民工转为城镇居民，才能实现公民就业、教育、发展机会平等，才能实现和谐社会下的公平正义。

　　四、结语

　　当前，我国正处在经济高速发展时期，城市和农村也在不断前进，但二者的步伐明显不一致，农民的平等权的不到有效的保障，这将不利于城市化的进程，要从根本上解决这些问题，就要对户籍制度进行慎重改革，改变城乡二元结构，促进城乡共同繁荣。

　　虽然从上世纪初以来,中国人就开始告别传统社会,并经历了一个又一个“现代”的制度,但直至现在,我们仍然不得不面对这样一个现实，农民仍然占据着我国人口的80%,也就是说在当代中国这一特定转型时期,如果农民的权利得不到实现和保障,很难名副其实地称我们所处的这个时代为“走向权利的时代”。