农权法律网编者按：随着城镇化建设的加速, 如何保护农民土地权利已经成为当务之急。那么农民土地权利受损的主要原因是什么，该如何改善呢?请看下文。
------------------------------------
曹圣星：城乡一体化背景下农民土地权利的保护研究
截至2015年,我国城镇化率已达56.1%。伴随着城乡一体化的快速发展,农村的大量土地被政府征收,同时伴随着资源环境的破坏,很多农民失去了赖以生存的土地,农民的生活得不到保障。针对政府征地,被征地农民在征地问题中分享土地增值收益很难保证,因此伴随着征地问题引发的社会矛盾也在不断的增加,如2011年江西抚州临川爆炸案、2014年云南昆明晋宁事件等。可以看出,在城乡一体化进程中,有效保障农民土地权益是解决城乡矛盾及由此引发的社会利益冲突的关键。目前我国征地拆迁现状表现为征地补偿的标准较低、补偿的方式较单一、征地补偿资金的管理混乱,这样就使得农民的土地权益得不到保障。本文注重从我国目前农民土地权利受损的现状、农民土地权利受损的原因以及农民土地权利受损的解决发放等方面对城乡一体化背景下农民土地权利的保护进行分析。
一、农民土地权利受损的现状
伴随着中国城乡一体化的快速推进,工业化和城市化建设的不断扩张。大量的城市化房屋建设用地、公共设施建设用地和工业生产厂房用地以及其他非农业生产用地都来自于对农村土地的征收利用,而农民的利益并没有得到充分的保障。农民土地权利受损的现状主要体现在以下几个方面:(1)征地补偿标准较低。虽然大量的农业土地被征收,但是由于征地补偿标准较低,农民从中得到的利益较为微薄,更多的土地利益是被政府和开发商攫取,农村和农民没有创造发展的机会,失去了他们赖以生存的生活来源。(2)征地补偿方式单一,采用一次性现金补偿。从某种意义上来说,每个失去土地的农民仅仅只能拿到很少的现金补助,而现金补助只能够维持短时间的生活,不能源源不断的为农民的生活提供保障。这对于失业的农民来说无疑是致命的。(3)加大了农村就业压力,影响了失地农民生活。现阶段农村大量剩余劳动力已经成为巨大的社会压力。然而土地的不断被征用,又产生了大量的闲置劳动力,从而进一步加大了这一压力。面对这些劳动力,政府征用土地后并没有进行妥善的就业安排,也缺乏对失地农民的再就业培训。随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向技术型转变,习惯了在土地上耕作的失地农民就业难度加大,使得在文化素质上缺乏优势的他们,难以面对竞争激烈的就业市场,就业难成为这部分农民的一个不争的事实。这在一定程度上也激化了城乡一体化中产生的城乡矛盾。(4)征地补偿金管理制度不完善,拖欠、克扣、截留、挪用现象严重。农民土地征地补偿金本来就十分微薄,而实际中,补偿金还往往不能按时、足额发放,拖欠、克扣、截留、挪用现象严重,严重侵害了被征地农民利益。相关部门对于征地补偿后续的事宜缺乏监管,对于土地征用后是否存在补偿费用分配的不公、浪费、截留等问题,往往无人过问。
二、农民土地权力受损原因分析
(一)农民法律意识淡薄,自我保护能力差。在城乡一体化背景下,地方政府、被征地农民、农民所在的集体经济组织、土地开发商共同构成了利益博弈的主体。广大失地农民由于对国家法律法规不了解,对自己应当享有的权益知之甚少,因而寻求法律保护、运用法律手段的意识非常薄弱。一方面广大农民对于自己享有的一些权力并不知晓,就谈不上去维护自己的一些权力;另一方面,广大失地农民是社会的弱势群体,即便具有自我保护意识,在现行法律和管理体制刚性约束下,农民的权力诉求机制相对匮乏,农民表达愿望的渠道常常被堵塞。
(二)土地产权制度的不平等。土地集体所有制是我国土地现行的基本制度,农民只有土地的承包经营权,没有土地的所有权,不得出售。我国法律也明确规定,政府出于公共利益的需要,就可以依法征收或征用土地,但是法律并没有明确规定“公共利益”具体包括哪些事项。所以只要说是出于“公共利益”的需要,政府就有权低价的从农民手中征得土地,不论农民土地使用权是否到期,也不论给予集体或农民的补偿是否合理,是否到位。土地产权制度造成了农民土地集体所有权与国家土地所有权的地位严重不平等。同时在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的使用权、收益权和处分权。
(三)土地征收制度存在的内在缺陷。①征地补偿依据不公平。我国是按照被征收土地的用途来补偿失地农民,而且长期以来执行的是以被征收土地原用途年产值的倍数来确定补偿金额,这些规定难以体现法律的公平、正义理念,既不能反映被征土地的实际价值,又没有考虑土地对农民的保障价值,没有考虑失地农民生活消费支出的变化,也没有考虑土地的升值部分,必然会严重损害失地农民的经济利益。②征地补偿方式不灵活。我国目前主要实行单一的一次性货币补偿安置方式,不再提供其他的就业、社会保障等安置措施。由于农民失地后很难再获得较好的工作机会,又没有收入来源和社会保障,微薄的征地补偿一旦用光,生活便会陷入困境。③征地补偿范围过于狭窄。我国目前的征地补偿项目只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物补偿费和青苗补偿费,这远远不能覆盖被征地人所有的损失。所以征地补偿不应该仅仅考虑失地农民对土地的上述价值,还应该考虑土地可预期的未来价值。[!--empirenews.page--]
三、我国农民土地权利受损的保护对策
(一)加大对农民的宣传教育,保障农民合理利益诉求。一方面,农民土地权利的受损离不开自我法律意识的淡薄和对土地权利的知之甚少,这就要求政府在征地补偿等方面向广大农民进行法律宣传和教育,确保广大被征收土地的农民知道自己所享有的权利。另一方面,可以建立法定的农民维权组织,推进农村基层民主自治。广大的失地农民可以形成自己的组织来集体维权。同时我国政府可以通过法律的形式明确允许农民在社会各个领域成立并发展自己的组织来保护其合法权益,尤其是在土地征收过程中,只有农民组织起来,他们才能与其他利益集团抗衡,他们的利益诉求才会获得重视。
(二)建立公平合理的土地产权制度。确保土地同价、同权。我国现行法律制度虽然承认农民拥有集体土地所有权,但政府在征地时却剥夺了农民对集体土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处分权,使集体土地所有权虚置,造成集体土地产权与国有土地产权事实上地位的严重不平等。严重不平等的土地产权制度是农民土地权益受损的根本原因,必须赋予集体土地完整的所有权、使用权、收益权和处分权,使集体土地拥有和国有土地平等的产权,真正做到土地的同价、同权。同时,政府应负责土地市场管理,专职做好土地规划、耕地保护和土地用途管理、审批等土地监管事务,在符合规划和耕地保护政策的前提下,允许集体用地直接进入土地市场,让农民真正掌握土地的所有权和自主处分权,充分享受到城市化进程中的土地增值收益。同时,出台关于集体农用地转用、集体建设用地出让和转让的法律法规来保护耕地和规范土地市场。
(三)完善土地征用制度。在深入实施城市化战略中,较大规模地征用农地在所难免,关键要建立公平、合理的征地补偿制度。一是要提高补偿标准,以满足失地农民生存和发展的需要。依据地租和地价规律的要求,完善农村土地购买价格的形成机制,使农民的农地所有权在经济上得以充分而合理的实现。二是在征收土地时应该尽量减少付现金的方式,增加保障收入。由于土地资源是对生活的保障,因此,减少现金支付,增加农民在保障方面的收入,就要解决农民的就业问题。对此就要求加大对失地农民的就业培训。提高农民素质,是上岗就业的基本要求,也是脱贫致富的长远之计。要把创业培训作为对“失地农民”培训的重点,有计划、有步骤地组织农民进行就业前的专业技能培训,提高他们的职业技能和就业能力。三是要制定科学合理的土地补偿标准。按照当前土地市场价格和收益、土地预期收益、农民失去土地的间接损失等因素来补偿失地农民。同时,还应扩大土地征用补偿的范围,将一切可确定、可量化的财产损失都列入补偿的范围,使农村土地所有权价格中的土地资本及预期收益在土地征用中得到真实的反映。
结语
通过对当前城乡一体化背景下农民土地权利受损的现状分析,得出农民土地权利受损的原因,并且针对受损原因提出针对性的对策。当前社会有效保障农民土地权益是解决城乡矛盾及由此引发的社会利益冲突的关键。所以应当注重对我国土地产权制度和土地征收补偿制度的改革,真正赋予农民对农村集体土地的收益权、占有权、处分权。当前研究中存在诸多不足之处,还没有针对土地产权制度和土地征收制度的改革,提出具体可行的建议,下一步应当从该方面分析研究相关制度的完善以及改革措施。
(作者单位：江苏省句容市人民检察院)
