农村土地集体所有制的本质是集体经济组织成员共有本村土地，现行土地承包政策在一定程度上偏离了集体所有制。承包土地所有权承包权本质上属于中央事权，经营权本质上属于市场行为。需要以土地承包制度改革为突破口深化“三农”改革。

土地所有权

　　中国的问题说到底是农民问题，农民问题说到底是土地问题，土地问题说到底是产权问题，产权问题说到底是所有权承包权问题。

　　一、农村土地集体所有制的本质——集体经济组织成员共有本村土地

　　就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织并不具有实质的所有权。作为个体的集体经济组织成员，对承包土地、宅基地也不具有所有权，只具有使用权。那么，作为整体的集体经济组织成员则应共有本村土地(包括集体使用的土地、荒地等)。如果农村土地属于集体经济组织所有，那集体经济组织就可通过收回、调整等方式处置农村土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益就容易受到侵犯;而根据现行农村土地制度，集体经济组织对集体经济组织成员依法取得的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处置权。

　　其实，集体经济组织不宜作实体看待。这是因为：(1)尽管集体资源资产(包括集体所有土地、村内基础设施、村属企业厂矿、集体筹资入股提留等)看似集体经济组织所有，但其土地取得或收益分配是由相关政策法规统一规范或集体经济组织成员自主协商的，其生产经营或投资兴建是由集体经济组织成员自主决定或集体决策的，或是由政府、其他组织和个人资助兴建的，最终受益的是集体经济组织成员，而不是集体经济组织。(2)集体经济组织与一般经济实体不同，它实行民主制，每个集体经济组织成员都依法地平等地参与村内公共事务的决策、管理、监督。选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票的决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。所以，集体经济组织对集体资源资产并不具有实质的所有权，它只是虚拟的所有权人，它在土地产权方面只具有地理边界意义;集体经济组织的本质是集体所有、村民自治。

　　集体经济组织成员共有包括土地在内的集体资源资产决定了他们能平等参与村务管理，而集体经济组织成员平等参与村务管理要求他们共有集体资源资产。如果集体资源资产属于集体经济组织所有而不属于集体经济组织成员共有，或者如果不是全体集体经济组织成员共有而只是部分依法占有农村土地，那么集体经济组织成员参与村务管理的积极性就不高，村民自治也得不到积极发展。因此，集体经济组织成员共有本村土地，既坚持了农村土地集体所有制，也能促进村民自治发展;而集体所有、村民自治是统一的，密不可分的，是支撑农业农村持续健康发展的两大支柱。

　　二、现行土地承包政策在一定程度上偏离了农村土地集体所有制

　　现享有土地承包经营权的，主要限于第二轮土地承包时的集体经济组织成员依法承包的土地，且拟在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变。对具备一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员，的确应有稳定的土地承包关系，这有利于耕者有其田、保障粮食安全、促进农业农村持续健康发展。然而，随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡;在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。因而，既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。尽管让常住城镇甚至落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包经营权是必要的，也很重要。但若在第三轮及以后土地承包中仍保持现有土地承包关系长久不变，就容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。这既没有体现集体经济组织成员共有本村土地，在一定程度上偏离了农村土地集体所有制，也容易导致一些农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。而且，现行法律政策尚未明确集体经济组织成员资格的认定办法，集体经济组织成员权益享受的一些配套政策也尚未随形势发展而调整。因此，需要进一步深化“三农”改革，进一步完善“三农”法治。

　　三、承包土地的产权特性

　　(一)所有权是承包经营权的根本与灵魂

　　集体所有制是农村土地制度的灵魂，是承包经营权的根本。农村土地集体所有与土地私有存在本质区别，实现了耕者有田，减免了土地成本，根除了土地食利阶层。农村土地集体所有是鉴于工业化社会及以后，农业生产效率较低、农业风险较大、农村资源要素集聚度不高、农村经济社会发展相对滞后的客观实际而作出的制度安排，集体经济组织成员可依法无偿地取得土地承包经营权和宅基地使用权。这既遵循了农业农村发展规律，也体现了社会主义制度的优越性。农村土地集体所有为土地承包经营指明了方向、明确了底线，决定了土地承包经营权的设立，甚至影响到承包关系的稳定性、农业生产的积极性、农业的规模与绩效、国家粮食安全、社会稳定和公平正义乃至经济社会持续健康发展。

　　(二)承包权是所有权的体现

　　土地承包制度是农村土地集体所有制的具体体现。当然，土地承包制度并不一定能准确体现土地所有制度的本质。比如，现行土地承包政策中“农民”的不变与现实中“农民”的变，导致既有相当部分应该属于集体经济组织成员却没有承包土地，又有相当部分有承包土地却不属于集体经济组织成员。这需要加以改革，其改革思路主要是逐渐向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包，也即在界定农民的基础上改革家庭承包为农民承包。鉴于承包权是所有权的体现，经营权又由承包权派生而来，因此，土地承包制度改革是深化农村土地产权改革乃至深化“三农”改革的关键突破口。

　　根据农村土地集体所有制，承包权属于成员权，并非财产权。集体经济组织成员在客观上有进有出，承包土地也需有进有退。而越来越多的农民甚至农户不再经营自己的承包土地，那么政府应稳妥调整现行土地承包政策，以尽可能避免发生土地的生产功能转向财产功能、由最初无偿占地转向长久出租土地甚至有偿退地。否则，既会偏离农村土地集体所有制的政策初衷，也会形成新的城乡二元体制机制，不利于城乡差距、贫富差距的缩小。另外，鉴于承包权属于成员权、不属于财产权，所以它不宜抵押;否则也会偏离农村土地集体所有制。

　　承包权具有很强的适应性、包容性。承包权赋予农民生产经营自主权，能激发其农业生产经营的积极性，提高土地的配置效率，解放农村生产力，发展好现代农业。承包权具有深厚的实践基础和丰富的创新内涵，能顺应形势的发展，适应生产力的进步，可自创出合适的组织类型、多种的经营模式、灵活的经营方式，以适应不同的资源禀赋、不同的经济社会发展水平。其实，在所有权承包权经营权分置之前，土地流转现象早已出现，承包权经营权分离的实践也甚为丰富。但近年有些地方探索土地整理后再进行折股量化确权改革，由于改变了实物承包关系，消除了地块界限，为以后的合作经营、征地补偿尤其是自主生产经营带来了困难，容易引发纠纷，所以宜谨慎推广此项改革。

　　(三)所有权承包权本质上属于中央事权

　　所有权与承包权关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因而，所有权、承包权既不属于村民自治范围，也不属于地方事权，而属于中央事权，应由国家法律政策统一规范。在法律上，所有权、承包权属于公法范畴，其法律关系应由公法来明确。比如在土地承包、征地占地、承包地转让、土地制度改革等方面应坚持农村土地集体所有制，土地承包者不得农地非农化非粮化、损害地力、撂荒土地，流转他人经营的仍应遵守这些农村土地基本制度;任何组织和个人都应尊重农民的农业生产经营自主权，不得侵犯农民的合法权益。而且，集体所有制、土地承包制度都是具有很大弹性空间的基础性制度，他们更能适应幅员辽阔、地理资源气候与经济社会发展差异很大的我国农村。

　　(四)经营权本质上属于市场行为

　　经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，其法律关系应由私法来调整;相对承包主体的成员性和稳定性，经营主体则具有社会性和开放性。因此，经营权应依法放活，承包土地是否自己生产经营、如何生产经营、是否流转、流转形式如何选择、流转价格如何确定、流转土地如何经营等等，可自主决定或平等协商，不应干涉其生产经营自主权、土地流转权、土地收益权。尽管土地经营权可作抵押，但其抵押价值往往受地理条件、产出效益、经营成本或经营监管成本、承包期限等的限制而大打折扣。

　　经营权由所有权、承包权派生而来。因而，农业生产经营活动应遵守农村土地集体所有制、土地承包制度、市场经济法制等政策法规。当然，土地承包制度是否在时代变化中坚持了集体所有制、怎样才能更妥当地保持土地承包关系长久不变，这些问题关系到经营方式的不同、经营效益的高低、土地配置的效率，也关系到生产力的发展、生产关系的调适、社会制度的建构、农民的切身利益、经济社会的持续健康发展。另外，农业农村有自身特点与发展规律，包括市场经济方面在内的政策法规，应体现其特点，符合其发展规律，适应其发展趋势;否则，就需要修订完善。

　　四、以土地承包制度改革为突破口深化“三农”改革

　　(一)深化耕地承包制度改革

　　1.承包耕地退回：凡集体经济组织成员资格被取消或丧失，有承包耕地的应无偿收回;每轮承包期满的应无偿退回，但具备一定农业生产经营能力并继续从事农业生产经营的集体经济组织成员除外(即保持现承包关系不变，且承包面积只增不减);承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地。

　　2.耕地发包：在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，对不具备一定农业生产经营能力(包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等)，不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员不再发包;其他集体经济组织成员享有平等的耕地承包经营权。从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回;对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权。从第三轮承包开始，每轮承包期十年，在每轮承包期内可经法定程序适度调整承包关系(若承包期间有调整，应间隔三年以上)。不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营;由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形;但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住。家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。[!--empirenews.page--]

　　3.退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。

　　4.将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。

　　(二)探索集体经济组织成员资格认定办法

　　1.凡在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，应该认定为集体经济组织成员。

　　2.凡曾在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，如果愿意恢复成为成员，可以向集体经济组织提出申请，集体经济组织应同意其为成员。

　　3.对政策性迁入集体经济组织的居民，应该认定为集体经济组织成员。

　　4.以上居民的配偶、直系血亲或者法定血亲及其配偶，应该认定或者可以认定为集体经济组织成员。

　　5.以上居民死亡、被征地、系国家机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员的，成员资格随即被取消或丧失。

　　(三)深化宅基地制度改革

　　1.探索建立宅基地有偿退出并妥善安置制度。

　　2.对既没有农村住宅又没有土地承包经营权的常年在外务工经商的集体经济组织成员，需要在本村社连续从事农业生产经营5年以上，方可申请宅基地;鼓励他们租借本村社住宅。

　　(四)深化农村土地征收补偿制度改革

　　征收农民土地中，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费。对常住农村的集体经济组织成员，安置过渡费标准为城镇居民人均年消费支出金额的5倍左右。

　　(五)深化农村户籍制度改革

　　在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。

　　(六)深化农村基本公共服务制度改革

　　1.提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员及其他从事农业生产经营的农村常住人口。

　　2.将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。

　　3.集体经济组织成员按政策规定享受种粮直补、农业保险补贴、农村危旧房改造、农村学生高考、扶贫、移民等支农惠农政策。

　　4.农村户籍人口通常以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。