裁判要点
1.征收土地方案依法经省级人民政府批准后，市、县人民政府应当将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法规、广东省的地方性法规均未对公告的具体方式作出明确规定。实践中，通常采取在征收范围内予以张帖，并在纸质媒体刊登、互联网政府官方网站发布的方式实施。
2.通常情况下，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅仅是对征地批复内容的告知，是一个对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果被征收人以征收公告范围与征地批复不一致为由，对征收公告提起行政诉讼，并提供初步事实根据的，人民法院就不能以前述理由简单裁定不予立案或驳回起诉。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)最高法行申6918号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)曹汉明。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省广州市从化区人民政府。
再审申请人曹汉明因诉被申请人广东省广州市从化区人民政府(以下简称从化区政府)征收土地公告及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院(2016)粤行终1586号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月5日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2005年2月24日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字(2005)44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》(以下简称44号批复)，同意广州市人民政府上报的农用地专用和征收土地方案，将从化市神岗、江埔、棋杆、良口、城郊、鳌头、街口、民乐、温泉、桃园等镇属下的村委会的集体农用地，和国有民乐茶场的国有农用地，共计20.5783公顷转为建设用地，并办理征用土地手续;同意征用上述村委会的集体建设用地15.1362公顷，未利用地0.6842公顷;同意收回和使用国有民乐茶场的国有建设用地0.7915公顷，国有未利用地0.033公顷。上述土地37.2232公顷，经完善征用和收回手续后，同意作为从化市的城镇建设用地。2006年12月18日，从化区政府发布从府(2006)75号《征用土地公告》(以下简称75号公告)，对44号批复中的第十三号地块在网上予以公告，公告内容包括批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项。2006年12月20日，从化区政府通过直接送达的方式，将从府征补(2007)1号《征地补偿安置方案公告》(以下简称1号公告)送达给街口街城郊村民委员会(以下简称城郊村委会)。2007年1月4日，从化区政府发布1号公告，将征地补偿安置的内容，包括被征地单位、地类名称、征收面积、补偿类别、补偿标准、补偿金额、支付对象、支付方式，进行公告并征求意见。曹汉明的承包地在本次公告征收范围内。2011年9月28日和8月6日，从化区街口街道办事处(以下简称街口街道办)与城郊村第十八经济合作社分别签订三份《征用土地协议书》。2011年9月30日，街口街道办与城郊村第十七经济合作社(以下简称十七经济社)签订《征用土地协议书》，上述协议合计征收土地85.1013亩。2012年12月12日，城郊村委会及所涉经济合作社出具书面材料，证明征地补偿款已全部付清。2012年11月7日，从化国土局作出从国房群字(2012)59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》，主要内容：一、征地范围内尚未办理征地(含房屋、青苗等地上附着物)补偿登记的权益人，请于本公告发布之日起7天之内向街口街道办办理补偿登记手续。二、对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将实行证据登记保全，并按照从府(2010)51号《从化市征收集体土地暂行规定》标准核算补偿款，交由市公证处提存，视为已完成登记和落实补偿的手续。待调查登记的权益人明晰并无争议后，权益人可向街口街道办申请办理领取提存补偿款手续。三、对逾期不办理征地补偿登记的，按上述办法公证提存后，将配合街口街道办及相关职能部门，按相关法律法规开展征地清场工作。2012年12月12日，从化国土局向曹汉明发出从国房群字(2012)75号《关于逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续及告知听证权利的通知》以及送达补偿数据通知和提存通知，曹汉明未申请听证，其补偿款予以公证提存。2013年1月11日，从化国土局作出从国房群字(2013)12号《责令交出土地决定书》，要求曹汉明收到决定书之日起七日内配合完成地上建筑物及地上附着物的清障工作，同时办理领取补偿款手续。曹汉明不服申请行政复议，广州国土局于2013年1月29日受理该案。2013年2月1日，曹汉明承包地上的青苗等附着物等被强制清除。2013年5月27日，从化国土局根据从化市土地储备开发中心的申请作出从国土用结字(2013)013号《同意用地结案书》，同意终结2003年度第三批次十三号地块的征地程序。2014年5月26日，广州国土局作出穗国房行复(2014)7号行政复议决定(以下简称7号复议决定)，认为从化国土局未在举证期限内提交证据材料证明其履行拟定并公告征地补偿安置方案法定职责，应视为该行政行为没有证据、依据，决定撤销责令交出土地决定。曹汉明对7号复议决定查明事实及处理意见仍不服，提起行政诉讼，请求撤销7号复议决定。2015年1月30日，广州市中级人民法院作出(2014)穗中法行终字第1546号行政判决，认为7号复议决定处理结果正确，未对曹汉明的合法权益造成实际影响，判决驳回曹汉明的诉讼请求。2015年6月，曹汉明提起本案行政诉讼，请求确认从化区政府发布征收土地公告、批准发布征收补偿安置方案以及清障活动等征收行为违法;停止非法建设行为、恢复土地原状，赔偿经济损失60500元。
广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第355号行政判决认为，从化区政府没有提供其在曹汉明所在村集体进行公告的证据，不能视为曹汉明已经知道征地行为的内容，曹汉明提起本案诉讼没有超出法律规定的最长保护期限，起诉未超法定期限。曹汉明诉请确认从化区政府发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动违法。上述诉讼请求包含多个行政行为，虽经释明曹汉明仍坚持全部诉讼请求，依法只审查从化区政府发布征地公告的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，广东省国土资源厅作出44号批复，批准征用涉案土地。从化区政府作出75号公告，将44号批复的批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合上述法律、法规规定。从化区政府发布征收公告行为合法，曹汉明请求行政赔偿缺乏事实和法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回曹汉明的诉讼请求。曹汉明不服，提起上诉。
广东省高级人民法院(2016)粤行终1586号行政判决认为，一审只审查从化区政府发布征地公告行为的合法性，不影响曹汉明就其他行政行为另循救济途径，并无不妥。从化区政府依据44号批复作出、并在网上发布75号公告，将征地补偿安置方案公告直接送达城郊村委会，虽然没有证据证明其在征收范围张贴公告，程序不规范，但鉴于被征收集体经济组织已经与征收部门签订征收土地协议，并付清全部征地补偿款，该项程序问题不足以确认案涉征用土地公告行为违法。征收土地公告行为不违法，曹汉明主张行政赔偿亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
曹汉明申请再审称：1.44号批复项下的征地呈报资料中地块十三与案涉土地接近，但仍无法证明案涉土地属于征收范围。75号公告存在超范围超面积征地情形。2.一、二审仅审查征地公告行为的合法性，未审查征地批复及其后续行为的合法性，亦未审查行政赔偿的事实与请求。请求撤销一、二审判决，确认从化区政府所作的征地行为违法，判令其停止建设，恢复土地原状，交还曹汉明耕种，并赔偿曹汉明经济损失60500元。
从化区政府答辩称：44号批复附件上载明地块十三为街口村、城郊村12.8251公顷。75号公告上载明征地包含街口村、城郊村、城南村、雄锋村12.8251公顷。75号公告增加城南村和雄锋村的原因是，地块权属详查时发现，涉案地块的边界少数飞地涉及上述两村，但没有增加范围和面积。请求驳回曹汉明的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第一项规定，国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府应当在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内发布征地公告。根据上述规定，征收土地方案依法经省级人民政府批准后，市、县人民政府应当将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地予以公告。但是，法律、行政法规、广东省的地方性法规均未对公告的具体方式作出明确规定。实践中，通常采取在征收范围内予以张帖，并在纸质媒体刊登、互联网政府官方网站发布的方式实施。本案中，经广东省人民政府批准同意，下发44号批复后，从化区政府通过互联网发布75号公告，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项在网上予以公告。之后，将草拟的征地补偿方案直接送达给城郊村民委员会，并发布1号公告，征求被征收人意见。从化区政府发布征收公告的程序和内容不违反法律、行政法规和地方性法规的规定。从化区政府未提供证据证明在征收范围内的乡镇、村予以张贴，程序不符合土地征收的通常做法不妥，但不构成程序违法。一、二审判决驳回曹汉明请求确认从化区政府发布公告行为违法，并无不当。曹汉明主张75号公告征收的土地不在44号批复征收范围内，并提供44号批复附件作为新证据提交本院。经审查，44号批复附件一“建设用地项目呈报说明书”中地块十三所指的12.8251公顷被征收土地，包括街口村、城郊村，且有勘测定界的具体界址点坐标。75号公告征收公告内容与44号批复地块十三的征地面积完全一致，征收范围基本相同。曹汉明仅以44号批复附件为新证据否定75号公告征地范围在44号批复批准的征地范围内，证据不足，本院不予采信。曹汉明还主张，一、二审未审查征地批复及其后续行为的合法性，亦未审查行政赔偿的事实与请求。首先，征地批复是广东省政府作出的最终裁决行为，且不属于本案被诉行政行为，一、二审未予审查并无不当;其次，征地批复的后续征收行为包含一系列行政行为，所诉对象不明确，一、二审不予审查亦无不当;第三，一、二审对行政赔偿请求已经作出明确回应，认为征收土地公告行为不违法，行政赔偿不能成立，曹汉明的该项主张没有事实根据。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项规定，裁定不予立案;已经受理的，裁定驳回起诉。但是，经释明起诉人明确被诉行政行为的，无论起诉人明确起诉的一个行政行为，还是数个行政行为，人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查，不得以起诉多个行政行为为由不予受理。本案中，曹汉明起诉时的诉讼请求是确认从化区政府的征收土地行为违法，诉讼请求不明确。经一审释明后，曹汉明将其诉讼请求进一步细化为确认从化区政府发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动违法。释明后的诉讼请求尽管包含多个行政行为，但被诉行政行为已经具体明确，一审本应围绕曹汉明提出的三个相互关联的行政行为，分别审查是否符合法定起诉条件，并作出裁判。但是，一审却以曹汉明的诉讼请求包含多个行政行为为由，要求曹汉明进一步予以明确，在曹汉明仍坚持其全部诉讼请求时，一审又自主决定只审查从化区政府发布征地公告的合法性，这一做法没有法律根据，本院予以指正。鉴于批准并发布征地补偿安置方案行为属于行政机关内部程序性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响不可诉，“清障活动”发生于2013年2月1日，曹汉明于2015年6月提起行政诉讼，超过2年法定起诉期限。在此情形下，再以漏审批准并发布征地补偿安置方案和“清障活动”为由再审本案，没有实际意义，本案不予再审。
还应指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。征收土地案件中，被征收人获得征收补偿，对征收决定超过法定起诉期限不起诉，自起诉期限届满之日起，丧失对被征收房屋及相应土地的权利。之后又针对行政机关就涉案房屋、土地作出的行政行为提起行政诉讼，与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告资格。2012年12月，从化国土局已经将征收补偿数额告知曹汉明并对征收补偿款予以公证提存，至2014年年底，曹汉明未对该补偿决定提起行政诉讼，丧失对涉案土地的权利，2015年6月对75号公告提起行政诉讼，已经丧失原告资格。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，以公告方式送达的，起诉期限应当自公告确定的期限届满之日起计算。75号公告于2006年12月在网上予以公告，2015年6月曹汉明提起诉讼，显然超过法定2年起诉期限，且无正当理由。为此，一、二审受理曹汉明对75号公告行为的起诉不妥，本院亦予以指正。鉴于曹汉明申请再审，人民法院不宜作出对再审申请人更为不利的裁判，本案不予再审。
再要指出的是，通常情况下，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅仅是对征地批复内容的告知，是一个对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果被征收人以征收公告范围与征地批复不一致为由，对征收公告提起行政诉讼，并提供初步事实根据的，人民法院就不能以前述理由简单裁定不予立案或驳回起诉。曹汉明起诉的理由即是如此，所以本案不能以75号公告属于对被征收人权利义务不产生实际影响的程序性行为为由不予受理。
综上，曹汉明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回曹汉明的再审申请。
二〇一七年九月二十六日
